时间：2022-12-18 12:42:10来源：法律常识
——小岭村31组诉东方市政府土地行政征收案
【裁判要旨】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第一款规定，行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行再164号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）东方市人民政府。
委托诉讼代理人曾德娟，海南华颂律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）八所镇小岭村民委员会第三十一村民小组。
委托诉讼代理人王伟，北京盈科（海口）律师事务所律师。
再审申请人东方市人民政府（以下简称东方市政府）因被申请人八所镇小岭村民委员会第三十一村民小组（以下简称小岭村31组）诉其土地行政征收一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终248号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年4月28日作出（2019）最高法行申11258号行政裁定，依法提审本案。提审后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
一、二审法院查明：2010年4月22日，东方市政府向海南省国营岛西林场（以下简称岛西林场）、东方市××镇人民政府、东方市××镇八所村民委员会（以下简称八所村委会）、东方市××镇居龙村民委员会等有关单位发出东府〔2010〕24号《东方市人民政府关于我市保障性住房项目用地的预征地通告》（以下简称24号预征地通告）。东方市政府于2010年征收土地时，未对皇宁村、八所村以及小岭村31组进行土地确权或颁发权属证书。东方市政府未举证证明制定了征收土地方案和征收土地补偿安置方案并按有关规定报请批准、履行“两公告”、土地权属调查、登记等法定程序。2011年3月至7月间，东方市国土资源局（以下简称东方市国土局）分别与被征地单位签定《教育系统用地征租用地登记表》，其中，岛西林场登记的林地面积是82.59亩、东方市××镇皇宁村民委员会（以下简称皇宁村委会）登记的林地面积是46亩、八所村委会登记的林地面积是10亩，三家单位共计138.59亩。东方市国土局分别与上述三家单位签订补偿协议，并支付补偿款。征收工作于2013年结束。2018年6月13日，小岭村31组向东方市政府提出信访事项，请求对案涉被征地中部分土地进行确权并赔偿经济损失、发放征地款，未果。2018年9月6日，小岭村31组提起本案行政诉讼，请求确认东方市政府于2010年对小岭村31组所有的位于东方市××镇“桃光坡”原老飞机场（现为解放东路北侧教育系统保障性住房小区用地的西北角）的13亩土地实施的征地行为违法。
一、二审法院另查明，小岭村31组主张的争议地在上世纪70年代由小岭村31组耕作管理使用。1985年，东方市××镇小岭村委会（原东方县罗带乡小岭管区，以下简称小岭村委会）将该地分配给小岭村31组使用，由小岭村31组村民一直耕作至90年代，后因该地缺水而改种经济林。2006年，小岭村31组在争议地四周加建围墙并在里面种植花梨树等经济林，并建有2间简易砖瓦房。2010年，东方市政府征地时未通知小岭村委会及小岭村31组参与指界。2012年至2013年间，小岭村31组陆续在争议地上搭建简易铁皮房5栋。2018年4月，东方市综合行政执法局将小岭村31组所建的上述建筑物及树木实施拆除，小岭村31组此时才知争议地被征收并划拨给东方市教育局使用。
一审法院认为，小岭村31组是案涉土地实际使用权人，是本案适格原告。东方市政府未提供证据证明小岭村31组起诉超过法定期限。东方市政府发布的24号预征地通告无批准机关、批准文号，东方市政府未能举证证明制定征地方案和补偿安置方案并报请批准、听取被征地单位意见以及进行土地权属调查，程序严重违法，依法应予撤销。但考虑到案涉土地已经被征收划拨给东方市教育局并已建成第一期保障性住房投入使用，应确认行政行为违法。小岭村31组主张的13亩土地只有9.33亩在征地范围内。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，判决确认东方市政府于2010年对小岭村31组享有的位于东方市××镇解放东路北侧教育系统保障性住房小区用地西北角的9.33亩土地实施征收行为违法。
二审法院认为，东方市政府征收集体所有土地，未制定征地方案、征地补偿安置方案并公告，未调查清楚土地权属情况，缺失征地的主要程序和步骤，违反法律、法规，依法应予撤销。鉴于案涉土地属保障性住房项目用地，且已经开发投入使用，撤销征地行为会给社会公共利益造成重大损害，应确认违法。小岭村31组请求确认政府对其13亩土地的征收行为违法，而经审查案涉征地行为实际仅涉及其9.33亩，一审判决确认征收小岭村31组9.33亩土地的行政行为违法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。
东方市政府不服二审判决，向本院申请再审称：1.一、二审法院遗漏添加岛西林场、皇宁村委会、八所村委会为必要共同诉讼参与人，违反法定诉讼程序。2.一、二审判决认定案涉土地为小岭村31组所有，缺乏事实和法律依据。3.小岭村31组起诉请求确认征地行为违法属诉讼请求不明确，且超过法定起诉期限，依法应当驳回起诉。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，驳回小岭村31组的诉讼请求。
小岭村31组答辩称：1.小岭村31组与其他被征收人就案涉9.33亩土地无争议。2.比起其他三方被征收人，小岭村31组的证据更为充分。3.政府未向小岭村发布征地通知或公告，小岭村31组不知道征地行为，未超过起诉期限。请求驳回东方市政府的再审申请。
本院另查明，东方市政府在一审庭审时曾明确表示，如果小岭村31组坚持主张补偿款，一审法院应当追加岛西林场、皇宁村、八所村为案件第三人。
本院经审理认为，本案争议焦点问题为一、二审程序是否遗漏应当参加诉讼的第三人。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第一款规定，行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。本案中，东方市政府前已认定岛西林场、皇宁村、八所村为被征地的权利人，并对上述三家主体发放补偿款。小岭村31组主张被征收土地中有部分土地属于其所有，则必然与岛西林场、皇宁村、八所村中至少一个主体就被征收土地的权属产生冲突，必然侵犯其中至少一个被征收主体的利益。一、二审法院未通知上述三个主体参加诉讼，便直接对相关土地权属争议进行确认，认定小岭村31组为案涉争议地9.33亩的权利人并要求予以补偿（赔偿），可能侵犯案外人合法权益。因此，一、二审判决属于遗漏了必须参加诉讼的当事人的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款、第一百一十九条第一款规定，裁定如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2019）琼行终248号行政判决；
二、撤销海南省第二中级人民法院（2018）琼97行初252号行政判决；
三、本案发回海南省第二中级人民法院重审。
二〇二〇年六月五日
