人民检察院民事行政抗诉案件办案规则，民事检察中调查核实权的行使及证据运用情况

　　│孙加瑞*

　　[摘 要]调查核实权是民事检察监督的重要措施。调查的本质是收集证据,核实的目的是核实收集到的证据。收集证据和核实证据是前后相继、不可分割的不同阶段。检察机关在民事检察程序中收集的证据,需要经过审查核实,确认其合法性、真实性、关联性,才能作为认定事实的证据。对于调查核实权的内容,应注意民事检察调查权和民事审判调查权的区分,确定民事检察调查核实权的内容是针对民事审判违法情形,而非民事争议事实。在此基础上,应明确调查所得证据本质上属于监督证据,并在实践中做好诉讼证据的监督化和监督证据的诉讼化转换工作。

　　民事诉讼法第二百一十条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”事实上,在该法修改前,民事检察调查核实权在实践中就早有应用,但也存在一些不同观点。笔者拟根据民事检察工作实际,从调查核实权的相关概念辨析、民事检察调查核实权的权利属性、调查核实权的内容等方面,对制度设计完善作一思考。

　　一、调查核实概念的来源——从调查到调查核实

　　(一)法律规定中的检察机关调查权

　　1979年人民检察院组织法第七条规定,“人民检察院在工作中必须……调查研究,重证据不轻信口供”。这是该法中唯一提到“调查”一词的条文。1979年刑事诉讼法第三十五条关于“对一切案件的判处都要重证据,重调查研究,不轻信口供……”的规定与此基本相同,两者都强调“重调查(研究)”“重证据(不轻信口供)”。1979年刑事诉讼法第五十八条还规定,“侦查是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中,依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施”。结合这些规定,可知当时的法律已经明确规定了检察机关的调查权。1979年刑事诉讼法第一百二十六条规定,“经法院调查又未能收集到必要的证据……”,可知调查就是收集证据,调查就是取证。由此有了“调查取证”的称谓。

　　民事检察的相关规定从一开始就沿用了前述调查的概念。例如,1992年最高人民检察院《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》沿用“调查”“调查取证”的提法,其第四条规定:“人民检察院……可指令下级人民检察院协助调查。”第五条规定:“人民检察院立案审查案件,可向人民法院调取案卷材料,调查取证,必要时进行勘验、鉴定。”

　　2001年最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《办案规则》)继续使用“调查”和“调查取证”的提法。例如,其第十八条规定:“有下列情形之一的,人民检察院可以进行调查:(一)当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据,向人民法院提供了证据线索,人民法院应予调查未进行调查取证的;(二)当事人提供的证据互相矛盾,人民法院应予调查取证未进行调查取证的……。”

　　(二)调查核实概念之运用

　　“调查核实”的概念较早出现于1996年刑事诉讼法之中,该法有两个条文规定了法庭的“调查核实”,分别是:第一百五十八条规定的“法庭审理过程中,合议庭对证据有疑问的,可以宣布休庭,对证据进行调查核实”“人民法院调查核实证据,可以进行勘验、检查、扣押、鉴定和查询、冻结”,以及第一百七十一条第三款规定的“法庭审理过程中,审判人员对证据有疑问,需要调查核实的,适用本法第一百五十八条的规定。”由此可见,这两条中的“调查核实”,仅指法庭审理过程中的活动,其内容主要是对已有证据的核实,而非证据的收集。当然,鉴于在法庭上出示的证据是参与庭审的各方已经持有的证据,与通常意义上的调查(收集证据)还有差别,这种“调查核实”的提法也就不无可推敲之处。

　　把检察机关与“调查核实”概念联系起来,肇始于2010年7月26日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》),其第二条规定:“人民检察院依法对诉讼活动实行法律监督。对司法工作人员的渎职行为可以通过依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等措施进行法律监督。”其第三条规定:“司法工作人员在诉讼活动中具有下列情形之一的,可以认定为司法工作人员具有涉嫌渎职的行为,人民检察院应当调查核实……。”

　　(三)调查核实概念的泛化

　　2010年《若干规定》中“调查核实”概念一经出现,便迅速泛滥。首先,最高人民法院、最高人民检察院《关于民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(以下简称《若干意见》)第三条规定的调查核实制度是:“人民检察院对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解,有下列情形之一的,可以向当事人或者案外人调查核实……。”其次,2012年刑事诉讼法第五十五条规定了调查核实制度:“人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的,应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的,应当提出纠正意见;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”再次,2012年民事诉讼法第二百一十条新增调查核实制度,即“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”为贯彻落实这一规定,最高人民检察院2013年制定了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《监督规则》),其第五章“审查”第三节专门规定“调查核实”。最后,2018年修订后的人民检察院组织法放弃使用已久的“调查”概念,改而使用“调查核实”的提法。从字面上讲,检察机关行使的不再是“调查权”,而是“调查核实权”。

　　(四)检察机关调查核实概念泛化的反思

　　《若干规定》只是单独把检察机关的调查工作改称为“调查核实”,其他司法机关的收集证据工作继续使用“调查”概念。例如,《若干规定》第五条规定:“人民检察院认为需要核实国家安全机关工作人员在诉讼活动中的渎职行为的,应当报经检察长批准,委托国家安全机关进行调查。国家安全机关应当及时将调查结果反馈人民检察院。必要时,人民检察院可以会同国家安全机关共同进行调查。”“对于公安机关工作人员办理危害国家安全犯罪案件中渎职行为的调查,比照前款规定执行。”对于同样的工作内容,因部门而异使用不同的概念,这是需要反思的。

　　客观地讲,《若干规定》虽然提出了检察机关调查核实的概念,但并未放弃长期使用的调查概念,甚至在更多的地方继续使用调查的概念。经统计,该文件中调查核实的概念共在四个条文中出现七次,调查的概念共在七个条文中出现十三次。另外,虽然《若干规定》在一些条文中将调查改称为调查核实,但其他相关概念却没有变化:一是使用“调查结果”而非“调查核实结果”。如第六条第二款规定,“人民检察院应当及时进行调查核实并反馈调查结果”。二是使用“调查内容”而非“调查核实内容”。如第七条第三款规定,“人民检察院在调查期间,应当对调查内容保密”。三是使用“调查期限”而非“调查核实期限”。如第八条规定,“人民检察院对司法工作人员在诉讼活动中的涉嫌渎职行为进行调查,调查期限不得超过一个月。确需延长调查期限的,可以报经检察长批准,延长二个月”,等等。

　　如此说来,《若干规定》虽然首先提出了检察机关“调查核实”的概念,但并未完全放弃使用已久的调查概念和相关制度规范。2012年刑事诉讼法虽然增加了检察机关调查核实的规定,但刑事检察中原有的调查制度并未相应修改。《若干意见》虽然照搬了《若干规定》中的“调查核实”概念,但仍保留了“调查收集(证据)”的提法。真正将调查权全面改造为调查核实权的,是此后修改的2012年民事诉讼法,以及2018年修订后的人民检察院组织法。不过,这两个法律中关于调查(核实)的规定均只有一个条文。

　　二、调查核实权的相关概念辨析(略)

　　三、民事检察中的调查内容及与民事检察职责的联系

　　(一)关于民事检察中调查权的争议

　　调查的内容,是调查工作中首先需要解决的问题。调查的内容当然是案件事实,问题在于其是哪方面的案件事实。《办案规则》第十七条规定,“人民检察院审查民事、行政案件,应当就原审案卷进行审查。非确有必要时,不应进行调查”,第十八条则规定在四种“特殊情况”下才可以进行调查。对此,有观点认为,将检察官在办理民事行政抗诉案件时的调查取证范围限定在法院查证范围之内,避免对当事人诉讼权利义务的不当干预。①很明显,该观点主张,因为法院在民事诉讼中的查证内容是(而且只能是)民事当事人之间的争议事实,检察机关的调查内容也只能是同样的民事诉讼中的民事争议事实(在法院查证范围之内)。这一认识引起了关于民事检察中应否有调查权的争议。笔者认为,关于民事检察中应否有调查权的表面争论,其实质是关于检察机关能否对民事诉讼中的争议事实进行调查的争议。

　　(二)民事检察调查权与民事审判调查权的区分

　　民事检察中的调查内容是民事争议事实,还是审判违法事实,不是由调查的概念来决定的,是由调查的任务决定的。调查的任务服从于整个民事检察的任务(职能),民事检察制度的任务决定了调查制度的任务,从而也决定调查的内容。因此,只有从民事检察制度的基本任务出发,才能正确认识民事检察的调查内容。

　　民事检察与民事审判的职能差别,决定了两者调查任务的差别。民事审判的职责是解决诉讼当事人之间的民事纠纷,评判当事人的诉讼主张成立与否。因而,法院必须查明相关民事纠纷事实,才能依法作出裁判。这一基本职责决定了法院的调查任务就是查明民事诉讼中的争议事实(民事争议事实),然后据以评判当事人的诉讼主张是否成立,作出相应的裁判。与此不同,民事检察的基本职责是对民事诉讼,特别是民事审判活动的合法性进行监督,发现和纠正违法的民事审判活动。这一基本职责决定了民事检察程序中各个阶段的任务:在受理立案阶段,通过梳理线索和初步审查,发现民事审判活动是否有违法嫌疑;在审查、调查阶段,通过审查、调查来证实或排除该违法嫌疑,查明民事审判活动中是否存在违法行为以及相关情节;在决定处理阶段,对发现(查明)的民事审判中的违法行为采取监督措施,启动相应的处理程序,包括纠正违法程序和追究责任程序。因此,民事检察中的调查任务只能是查明民事审判活动是否违法,而非查明民事诉讼当事人的争议事实。

　　(三)民事检察的调查内容是民事审判违法事实而非民事争议事实

　　民事检察中调查核实权的内容集中体现在《监督规则》中。《监督规则》第六十五条列举了需要调查案件的四种情况,其调查内容均体现了民事审判活动违法的属性:第一项,“民事判决、裁定、调解书可能存在法律规定需要监督的情形,仅通过阅卷及审查现有材料难以认定的”,其内容虽可能与民事争议事实有关,但并不相同,都是指裁判活动中存在影响司法公正、司法公信因而需要再审的情形,在性质上属于民事审判活动违法的情形。第二项、第三项,“民事审判程序中审判人员可能存在违法行为的”“民事执行活动可能存在违法情形的”,明显属于民事审判活动(包括民事执行活动)违法的情形。第四项,“其他需要调查核实的情形”,属于兜底条款,在性质上应与前述具体列举的情形相同或类似,因而应理解为民事审判活动违法的其他情形。可见,《监督规则》关于调查内容之规定,已经体现了司法体制改革中最高人民法院和最高人民检察院关于调查内容的基本共识。

　　四、民事检察中调查所得证据的属性及运用

　　(一)调查所得证据之属性——监督证据而非诉讼证据

　　在民事检察中,检察机关代表国家行使法律监督权,保持客观、中立、公正的立场,其调查取证只能是为了查明所办案件的真相;在调查中不代表任何一方当事人,也不是为了某一方的民事利益。检察机关因法律监督工作需要而收集、使用证据,与检察机关履行的法律监督职责直接相关,因而,此类证据带有明显的监督属性,可以称为监督证据。与此对应,民事诉讼中当事人为了证明自己的诉讼主张,所收集、使用的证据,则属于诉讼证据(行权证据)。监督证据不同于诉讼证据,两者在取证目的和使用目的上均有明显不同。前者是检察机关为了履行法律监督职责,后者是当事人为了证明自己的诉讼主张。具体说来,检察机关收集监督证据,主要是为了发现是否存在有需要监督的事实,并查明相关事实的具体情形;检察机关运用监督证据,主要是据以判断是否需要作出以及如何作出相应的监督决定。所有有助于作出相关监督决定的证据,都可以成为监督证据。在制作的监督决定文书中,检察机关应当具体说明、分析相关证据,证明其作出该决定的合理性。例如,按照抗诉书的制作要求,检察机关认为“有新的证据足以推翻原判决、裁定的”,就应当在文书中查明事实部分予以特别说明。

　　(二)监督证据的诉讼化与诉讼证据的监督化

　　因为使用者身份、使用目的的不同,同一证据用于支持一方当事人的诉讼请求时,可以成为诉讼证据;用于支持检察机关履行法律监督职责时,可以成为监督证据。同一证据在不同使用者手中可能被用于不同的证明目的,就有了不同的证据性质。

　　其一,诉讼证据的监督化转换。检察机关用以支持监督决定的证据(监督证据),除一部分是专为监督目的而调查收集的证据外,更多是通过审查发现的法院案卷中原有诉讼证据。这些证据本是当事人用以证明各自诉讼主张,属于诉讼证据,但在检察机关使用这些证据支持自己作出的监督决定时,就成为监督证据。相应地,申请人提交的“足以推翻原判决、裁定的新证据”,在申请再审时和法院裁定再审后都可以证明其诉讼主张,属于诉讼证据,但检察机关据以作出抗诉决定时,则成为监督证据。

　　其二,监督证据的诉讼化转换。在一些情况下,当事人可以使用检察机关收集的某些证据支持其诉讼主张,将监督证据用作诉讼证据。例如,在抗诉引起的再审程序中,当事人认为检察机关调查收集的证据能够支持其诉讼主张的,可以在庭审中要求出示或者举证、质证。

　　(三)监督证据在审判程序中的运用问题

　　民事检察中的监督决定,其基本效力仅是启动新的审理程序或审查程序,如抗诉书最后一句话都是“请依法再审”,即提请启动再审程序。法院在收到监督决定后,若启动了新的审理程序或审查程序,则监督决定的效力已经实现,监督决定的任务已经完成,检察机关再无使用其调查所得证据的余地:无须重复证明其监督决定的正当合理,也不能据以要求法院改判以支持或反对一方当事人的诉讼主张。由此亦可知,依《监督规则》第九十六条规定,检察人员出席再审法庭的任务之一是“对依职权调查的证据予以出示和说明”,值得商榷。

　　检察机关调查所得的证据,有的不影响法院的处理结果,如关于原审程序违法的证据;但有的既可以支持检察机关作出监督决定,又足以影响法院的处理结果,如有新的证据足以推翻原判决、裁定时,不但检察机关应当据以抗诉,法院也应当据以改判。对于这类证据,当事人在法庭上可以要求出示或者举证、质证,法院也可以参照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第五十一条的规定处理,即法院依照职权调查收集的证据应当在庭审时出示,听取当事人意见,并可就调查收集该证据的情况予以说明。这也说明,检察机关不出席再审法庭时,法院可以正常运用抗诉中涉及的相关证据,法院的正常审理活动不会受到影响。

　　*作者单位:最高人民检察院第六检察厅。

　　①参见潘君:《对民行抗诉办案规则的理解与适用》,载《人民检察》2002年第1期。

　　(本文原载《人民检察》2019年第24期)