时间：2023-05-16 12:39:36来源：法律常识
最高人民检察院副检察长
陈国庆
目次
一、推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革
二、深化认罪认罚从宽制度改革
三、确立贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策
四、推进诉讼繁简分流，提高诉讼效率
五、完善侦查监督与协作配合机制
六、推动刑事辩护全覆盖——加强人权司法保障
七、“捕诉一体”改革——完善检察权运行机制
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央根据新时代党和国家事业发展需要，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局有力推进，法治建设取得历史性成就。刑事司法是法治建设的重要组成部分，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，检察机关协同各政法单位全面贯彻习近平法治思想，积极推进刑事司法改革，着力破解影响司法公正、制约司法能力的体制性障碍、深层次问题，全面推进刑事司法，在思想理念、制度机制等方面取得历史性进展。十年来，检察机关深化司法责任制改革，构建公正高效的司法权运行体系；推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，形成新型侦、诉、审、辩关系，司法公信力进一步提升；推进认罪认罚从宽制度改革，刑事诉讼结构发生变化，形成具有中国特色的刑事诉讼新模式；推进诉讼程序改革，形成多层次诉讼程序体系，司法资源配置更加优化；完善刑事辩护制度，探索刑事辩护全覆盖试点，人权司法保障更加有力……许多制度机制通过刑事诉讼法、人民检察院组织法和人民法院组织法的修改确立下来。
一、推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革
党的十八届四中全会提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，目的是促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。由此，以审判为中心解决的核心问题有二，一是侦查、审查起诉的案件质量，二是庭审实质化。无论是审前程序的侦查、审查起诉案件质量，还是庭审实质化，核心都是围绕证据进行。证据由侦查机关收集，检察机关审查（退回补充侦查或者自行补充侦查）认定后提交法院。庭审中检察机关承担着指控证明犯罪的主导责任。检察环节履职如何，成为影响以审判为中心的刑事诉讼制度改革成效的重要一环。
在党中央的领导下，检察机关会同法院、公安机关等部门，共同推动以审判为中心的刑事诉讼制度改革落实，积极转变理念，重新审视和界定侦、捕、诉职能作用，转变办案模式，强化监督履职，推动形成新型侦、诉、审、辩关系。在司法理念上，贯彻证据裁判规则、落实疑罪从无等司法理念，加强对刑讯逼供和暴力取证等非法取证行为的源头预防，坚持实事求是、有错必纠原则，依法纠正了张氏叔侄案、李怀亮案等一批冤错案件，有效提升了司法公信力。在审前程序上，重新审视和界定侦、捕、诉在审前程序中的职能作用。检察机关积极履行指控证明犯罪的主导责任，充分发挥审前把关和分流作用，强化对侦查活动监督制约，有效防止构罪即捕、带病起诉、勉强起诉。推动重大案件检察机关提前介入侦查引导取证制度化。对重大案件提前介入侦查引导取证，最直接的效用就是第一时间将以审判为中心的证据裁判标准传导至侦查阶段，促使侦查机关更加及时收集证据。如过去存在重大经济犯罪案件退回补充侦查率和延长审查起诉期限率均较高的问题，近年来检察机关加强介入侦查引导取证后，退回补充侦查和延长审查起诉期限情况大大减少，有效防止了侦查机关以刑事手段插手经济纠纷。2018年以来经济犯罪提前介入侦查案件中，由侦查机关主动邀请介入的比例达80%。经过多年实践，这项机制已然成为全国各地检警办理重大案件稳定成熟的做法和常态。在办案模式上，检察机关积极构建以证据为核心的刑事指控体系，完善补充侦查制度。2020年3月，最高人民检察院、公安部印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，推动补充侦查工作不断完善，存疑不起诉占比自2015年起逐年下降，从2015年的26.1%下降到2021年的10.2%，多次退回补充侦查、延长审查起诉期限现象明显好转。在庭审实质化方面，庭审的主体是包括“两造”在内的控、辩、审三方，缺一不可，没有起诉指控就没有法庭审判，裁判的基础也取决于控辩双方的质证和辩论情况。为适应庭审实质化带来的庭审对抗性增强、变数增大等情况，检察机关强化法庭指控职能，加强出庭公诉工作，出色完成了一大批重大、疑难、复杂、有影响力案件的出庭公诉工作，彰显了司法公正和司法公信力。
以审判为中心的刑事诉讼制度改革取得了积极成效，应当继续深化推进。特别是要进一步完善新型侦、诉、审、辩关系，完善不起诉和撤回起诉制度，推动重大案件介入侦查引导取证制度法律化，探索建立对搜查、查封、扣押、冻结等强制性侦查措施和技术侦查措施的司法监督制度等，加强人权司法保障，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
二、深化认罪认罚从宽制度改革
完善认罪认罚从宽制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署。2018年10月，刑事诉讼法修改时正式确立认罪认罚从宽制度。认罪认罚从宽制度是中国特色社会主义刑事司法制度的重大创新，是我国刑事诉讼领域的一项重大改革，给我国刑事诉讼理念、诉讼机制、诉讼结构、诉讼模式都带来了重大变革，深化了法学理论研究和刑事司法实践探索。正如有学者提出，“认罪认罚从宽制度的确立意味着我国刑事诉讼范式的重大变迁，标志着刑事诉讼‘第四范式’的形成，它意味着刑事司法的结构性变革”。该制度既吸收了辩诉交易、认罪协商制度的有益因素，又符合中国国情、法治文化和民意。这一改革的最大突破在于确立了刑事诉讼中在沟通基础上的公力合作模式。适用该制度，在司法机关主导下，当事人的主动和有效参与以及控辩审三方的积极良性互动，使得诉讼构造发生重大调整，使得诉讼程序更加符合中立性、对等性、合理性、及时性的基本正当程序要求，同时也为发挥刑事司法惩罚警示功能和教育矫治功能，平衡好各方诉求，恢复被损害的社会关系，提供了有利的契机和可行的路径，形成了不同于国外辩诉交易和认罪协商制度，而具有中国特色的全新的刑事诉讼模式。
认罪认罚从宽制度全面实施以来，适用率逐年上升，2019年为49.3%，2020年为86.8%，2021年为89.4%，适用该制度已成为办理刑事案件的常态。实践证明，这一制度完全符合我国现阶段刑事犯罪结构变化和刑事诉讼制度发展规律，有利于更好地实现司法公正与效率的统一，有利于推进国家治理现代化。
一是促进社会和谐稳定成效显著。该制度适用中，犯罪嫌疑人、被告人认罪服法成为常态，2019年至2021年认罪认罚案件一审上诉率为3.8%，低于其他刑事案件14.5个百分点。
二是惩治犯罪更加及时有力。特别是在一些重大复杂、涉黑涉恶案件中，认罪认罚从宽制度的适用更加有利于分化瓦解犯罪分子。
三是刑事诉讼效率明显提升。起诉后法院适用速裁程序和简易程序审理占比74.6%；适用普通程序审理率比2018年该制度实施前下降17.7个百分点。
四是当事人权利得到更好保障。通知值班律师提供法律帮助333.9万人次。高度重视被害人合法权益保护，对7.24万名因犯罪侵害致生活陷入困境的被害人开展司法救助，发放救助金9.5亿元。
认罪认罚从宽制度的适用已经成为刑事诉讼的新常态，推动我国刑事诉讼模式发生重大转型。
一是侦查模式上，因犯罪嫌疑人认罪认罚对及时有效侦破案件具有重要意义，检察机关适用该制度办理的案件中，侦查环节建议适用率从2019年1月的23.6%上升至2021年的43.8%。
二是检察履职模式向积极主动转变，能动司法已然成为检察办案新常态。新的刑事诉讼模式下，检察机关指控证明犯罪的主导责任得到强化，更加积极主动地推进刑事诉讼程序，与律师开展充分的量刑协商并提出确定刑量刑建议，不断提高量刑建议的能力和水平，确定刑量刑建议提出率从2019年的36.8%上升至2021年的91.6%，量刑建议采纳率从2019的84.9%提高到2021年的97.2%。
三是审判模式发生变化。大量认罪认罚案件在检察机关提出确定刑量刑建议基础上速审速判，特别是通过适用速裁程序或者简易程序，实现诉讼分流、程序简化，使法院能够将更多的精力聚焦在重大疑难复杂案件的审理中，更加契合以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求。
四是辩护模式发生转变。辩护理念逐渐从“对抗”的单一思维转变为“对抗或者合作”的双重思维，辩护重心也从庭审阶段前移至审前阶段，审查起诉阶段成为律师履职的重心。当前，认罪认罚从宽制度已进入相对稳定运行阶段，在新的历史时期，要进一步深化制度适用，完善中国特色犯罪治理模式，推动刑事诉讼模式向着更加有利于国家治理现代化的方向转型。
三、确立贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策
伴随着我国经济社会全面发展进步，在党的领导下，政法机关全力维护社会稳定，有效惩治犯罪，社会治安持续好转，刑事犯罪结构发生明显变化。抢劫、杀人等严重暴力犯罪持续下降（起诉人数从1999年的16.2万人降至2021年的5.9万人）；醉驾型危险驾驶、扰乱市场秩序、生产销售伪劣商品、侵犯知识产权等新型危害经济社会管理秩序犯罪大幅上升；判处三年有期徒刑及以下刑罚的案件占比从1999年的54.6%上升至2021年的80.4%。同时，认罪认罚从宽制度适用率已达85%以上，其中绝大部分为轻罪案件，因犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，其主观恶性和社会危险性大大降低，羁押必要性也随之降低。面对这样的变化，最高检明确提出要树立少捕慎诉慎押理念，并得到了党中央充分肯定。2021年4月，中央全面依法治国委员会明确提出适应我国刑事犯罪结构性变化，坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策。
少捕慎诉慎押刑事司法政策是宽严相济刑事政策在新时代刑事司法中的重要体现和具体落实，也是现代司法文明的重要标志。2021年以来，公、检、法三机关共抓政策落实，取得了积极成效。
一是诉前羁押率降幅较大，逮捕案件办理质量明显提升。2020年至2022年6月，逮捕率从77%下降至60.8%，诉前羁押率从59.3%下降至32.7%，构罪即捕、羁押办案的常态正在逐步扭转。
二是不起诉裁量权的行使更加充分。刑事案件不起诉率从2020年的13.7%上升至2022年6月的23.5%，其中，相对不起诉占比从83%上升至89.1%。与此同时，完善不起诉后非刑罚处罚机制，对于情节轻微的法定犯依法决定不起诉后，需要给予行政处罚、处分的，依法及时向有关主管机关发出检察建议，督促不起诉后非刑罚处罚措施的落实，推动执法司法机关形成刑事追诉宽严相济、行政处罚从严从重的共识。
三是羁押必要性审查数量成倍上升。最高检自2021年7月起部署开展羁押必要性审查专项活动，截至2022年6月，开展羁押必要性审查同比上升1.9倍；经审查提出变更强制措施或释放建议2.4万人（次），同比上升8.5%。在此过程中，最高检始终强调，少捕慎诉慎押绝不是一味从宽，必须坚持法治原则，落实宽严相济刑事政策，依法当宽则宽、该严则严。轻罪案件里有依法从重处理的情况，重罪案件中也有依法从轻处理的情形，要充分考虑具体个案的特殊情况和社会公众的心理感受，区分情况、区别对待。
总体来看，少捕慎诉慎押刑事司法政策落实取得了较好成效，但不可否认还存在一些亟待解决的问题。比如，理念认识尚不统一。受传统观念的影响，社会上对不捕、不诉还存在一定认识误区，如把“捕与不捕”当作“罪与非罪”，将取保候审等同于不追究刑事责任，给司法机关落实该政策带来压力。又如，相关配套制度机制不健全、不完善。对非羁押犯罪嫌疑人、被告人的监控保障措施有待立法支持。检察机关将协同其他执法司法机关深化落实这一政策，继续推动非羁押强制措施的大数据智能监管运用，为降低诉前羁押率提供科技保障和立法支持。
四、推进诉讼繁简分流，提高诉讼效率
习近平总书记在2019年中央政法工作会议上强调，“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”。各国的司法实践也证明，必须对案件进行繁简分流，才能解决刑事案件总量不断上升与有限司法资源之间的矛盾。比如在日本，90%以上的刑事案件都是按照略式程序处理，只有不足10%的案件请求提起公审。又如德国的处罚令程序，对符合条件的轻微刑事案件，检察官可以直接向法官申请实施处罚令，而省略案件的初步庭审和正式审理程序。对案件进行难易分类，对程序进行繁简分流，强化审前程序的作用，提升诉讼效率，已越来越成为共识。总的原则是“轻轻重重”，即轻的更轻，重的更重，简单案件尽可能简化审理，复杂案件尽可能细化审理。
2014年6月，经全国人大常委会授权，最高法、最高检开启为期两年的刑事案件速裁程序试点。2016年至2018年，速裁程序被纳入认罪认罚从宽制度试点范畴继续开展试点，同时扩大了适用案件范围。2018年刑事诉讼法修改，增设了速裁程序，至此我国在刑事诉讼中初步构建起“普通程序—简易程序—速裁程序”多层次诉讼程序体系。在此过程中，检察机关积极改进办案方式，完善速裁程序、简易程序、普通程序有序衔接的诉讼体系，推动轻重分离、快慢分道。对适用普通程序办理的案件，庭前全面梳理与指控相匹配的证据体系，注重庭前的程序净化工作，庭审中加强当庭讯问、举证、质证和辩论。完善适用简易程序办案机制，合理简化庭前准备程序，会同公安机关、法院健全适用简易程序案件“三集中”（集中移送、集中起诉、集中审理）办案模式。大力推动速裁程序适用，针对实践中速裁程序适用率较低、程序从简价值未充分发挥的实际，进一步转变观念，大力推动速裁程序适用，建立案件快速分流和流转机制，对认罪认罚案件集中移送、集中起诉、集中审理，构建“全流程”简化速裁模式。
五、完善侦查监督与协作配合机制
2021年10月，最高检、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》），明确要求检察机关与公安机关通过共同设立侦查监督与协作配合办公室，加强侦检工作的配合，强化立案、侦查监督，协同构建以证据为核心的刑事指控体系。公安机关近年来大力推进执法办案管理中心建设，全国市县两级已建成2994个，实现一站式办案、智能化管理、全流程监督。截至2022年5月，全国检察机关、公安机关共同设立侦查监督与协作配合办公室3662个，基本实现侦查监督与协作配合办公室全覆盖。在侦查监督与协作配合机制及办公室实质化运行推动下，检警监督协作取得新成效。
一是侦查监督制约更加有力。2022年上半年全国检察机关监督立案、监督撤案、书面纠正侦查活动违法等主要监督数据大幅上升，是2019年上半年的2倍以上。针对实践中以刑事手段插手民事纠纷、刑事“挂案”现象较为突出的问题，依托侦查监督与协作配合办公室，检察机关会同公安机关积极开展涉企刑事“挂案”清理工作，及时发现和纠正应当立案而不立案、不应当立案而立案、长期“挂案”等违法情形。
二是监督办案质效提升。对事实认定、证据收集、法律适用等问题，公安机关、检察机关加强沟通协商，有力提升了办案质量和工作效率。检察机关提前介入侦查案件数量明显上升，退回补充侦查、延长审查起诉期限件（次）数明显下降；公安机关对检察机关不批准逮捕、不起诉决定提出复议复核率大幅下降。
三是协作配合更加有力。少捕慎诉慎押刑事司法政策、理念向诉讼前端有效传导，诉前羁押率为32.7%，同比下降12.7个百分点。检察机关将会同公安机关重点从办公室保障和信息共享保障等方面着手，加强沟通协作，推动侦查监督与协作配合办公室规范化、实质化、长效化运行。
六、推动刑事辩护全覆盖——加强人权司法保障
加强人权司法保障是刑事司法改革的重要内容。对辩护权的保障程度不仅关系犯罪嫌疑人、被告人的切身利益，也体现了一个国家司法文明程度。近年来，我国高度重视辩护权保障。2012年刑事诉讼法修改，对辩护律师权利作了重要调整，律师行使辩护权提前到侦查阶段，律师会见权、阅卷权得到强化，建立律师履行职责受阻时向检察机关控告或者申诉的救济制度。速裁程序和认罪认罚从宽制度试点中，针对我国刑事辩护率总体较低，许多案件犯罪嫌疑人、被告人无法获得律师帮助的问题，建立法律援助值班律师制度。2018年刑事诉讼法修改，将值班律师制度作为辩护制度的重要补充予以确立。2017年10月，最高法、司法部在北京等8个省（市）开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，2018年12月将试点工作扩大至全国，对于审判阶段被告人没有委托辩护人的案件，由法院通知法律援助机构指派律师为其辩护或者由值班律师提供法律帮助。截至目前，全国共有2594个县（市、区）开展了审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，占县级行政区域总数的89.9%。刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖工作取得了积极成效。
随着刑事司法改革的深入推进，刑事辩护面临新形势和新要求。刑事诉讼法确立认罪认罚从宽制度以来，律师在该制度适用中发挥着不可替代的关键作用。而在认罪认罚从宽制度适用成为刑事诉讼新常态的背景下，值班律师资源缺乏、法律帮助实质化程度不高已成为制约制度深化适用的重要因素。为提高辩护律师参与率，充分发挥辩护律师、值班律师在保障认罪认罚自愿性、提升量刑沟通协商质量等方面的作用，2021年8月，全国人大常委会审议通过法律援助法，对扩大通知辩护范围、发挥值班律师法律帮助作用等作出明确规定，为深化刑事案件律师辩护全覆盖工作提供了依据。最高检会同最高法、司法部等部门联合深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，在审判阶段全覆盖基础上，将开展审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作，重点对于犯罪嫌疑人没有委托辩护人，且具有可能判处三年有期徒刑以上刑罚、本人或其共同犯罪嫌疑人拒不认罪、案情重大复杂、可能造成重大社会影响情形之一的，检察机关应当通知法律援助机构指派律师为其辩护。更好发挥值班律师法律帮助作用，为犯罪嫌疑人、被告人提供更广泛、更深入、更有效的刑事辩护或者法律帮助，对完善律师辩护制度，健全刑事诉讼结构，彰显我国社会主义法治文明进步具有重大意义。当然，目前还存在律师资源分布不均、经费保障不足等问题，需要采取有效措施加以解决。
七、“捕诉一体”改革——完善检察权运行机制
我国法律将审查逮捕与审查起诉两项诉讼职权交由检察机关行使，是基于我国刑事诉讼实行公安机关、检察机关、法院分工负责、互相配合、互相制约的制度设计，这是中国特色社会主义刑事司法制度的一个显著特征。2018年检察机关自上而下进行了系统性、整体性、重构性内设机构改革，形成“四大检察”“十大业务”检察履职新格局。其中刑事检察实行“捕诉一体”办案机制，按照案件类型组建专业化办案机构，重新调整和配置刑事检察职权，打开了检察工作创新发展的突破口。最高检在部署推进这项改革的同时，加强内部监督管理，防范可能的廉政风险。针对“捕诉一体”办案机制改革初期，受机构调整、人员变动等内外部因素影响，立案监督和侦查活动监督办案数量较大幅度下降的情况，通过案件质量指标评价体系引导、开发侦查监督平台，推进刑事“挂案”清理等工作，推动扭转侦查监督履职不力局面。至2019年底，各项侦查监督数据止跌企稳。2021年各项数据不仅超过2019年全年水平，更是整体超过数据下滑前的2018年水平。推行“捕诉一体”办案机制以来，检察机关办案效率、质量均有提升。
一是办案效率明显提升。2019年退回补充侦查同比下降2.8%，2020年同比下降42.6%，2021年同比下降50.9%。2020年延长审查起诉期限同比下降57%，2021年同比下降81.1%。
二是案件质量得到提高。2020年至2022年上半年，捕后判轻缓刑、免予刑事处罚率从12.3%下降至6.9%，不捕复议复核改变率从5.2%下降至0.7%。检察机关还加大自行补充侦查力度，2021年全国检察机关开展自行补充侦查同比上升2.6倍，是2019年的84倍。自行补充侦查实质化程度不断增强，案件类型由简单案件向重大疑难复杂案件拓展，检察官自行补充侦查意识和能力同时得到提升。
三是主导责任充分履行。2019年检察机关介入侦查案件同比上升153.5%，2020年同比上升321.3%，2021年同比上升100.3%。
四是诉讼监督成效显著。立案监督和撤案监督数除2019年下降外，2020和2021年均同比上升较大幅度。2022年上半年，监督立案率同比上升近20个百分点；监督撤案率95.9%，同比上升9.1个百分点，为近年新高。在纠正侦查活动违法方面，书面纠违率除2019年有明显下滑外，2020年、2021年均呈上升趋势，且2021年在数量和比例上均已超过下滑前的2018年。监督意见采纳率也呈整体上升趋势，2021年比2018年、2019年分别高出11.7和12.4个百分点。
新时代刑事司法改革取得了历史性成就，在捍卫国家政治安全、维护社会稳定、保障人民安宁等方面发挥了重要作用。人民群众安全感由2012年的87.55%上升到2021年的98.62%，我国已成为世界上最有安全感的国家之一。随着立法修改增设危险驾驶罪等罪名，近年来刑事案件数量总体有所上升，但随着刑事司法的有效运作，系列专项行动的组织开展，犯罪多发高发态势得到有效遏制，2021年八类主要刑事犯罪立案数比2012年下降64.4%，影响群众安全感的抢夺、抢劫“两抢”案件和盗窃案件立案数比2012年分别下降96.1%和62.6%。通过刑事司法改革，刑事司法在惩治犯罪、保障人权、维护国家安全、维护社会长期稳定方面作出了卓有成效的贡献。可以说，刑事司法更加公正、人权保障更加有力、司法办案更加高效、司法资源更加节省，这些都是在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，各政法机关全面贯彻习近平法治思想，协同努力取得的成果，应当认真总结、充分肯定，并继续发扬光大。（来源：《人民检察》2022年第19期）
