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量刑建议的若干问题

最高人民检察院

党组成员、副检察长 陈国庆

为规范量刑程序，促进量刑活动的公开、公正，2010年“两高”联合制定规范性文件探索量刑规范化改革，全国检察机关也全面推行量刑建议工作，逐步提高量刑建议的规范化水平，不断积累量刑建议工作的经验。2014年以来，全国部分城市先后开展了刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度试点，引入量刑建议的合意机制，检察机关量刑建议的价值和功能进一步凸显。2018年刑事诉讼法在修订过程中充分吸纳了刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度试点的内容，从立法层面明确了检察机关量刑建议的地位和作用。

一、检察官提出量刑建议的意义

随着司法体制改革的深入和刑事诉讼法的修订，法律要求检察机关要明确提出量刑建议，对于认罪认罚案件，检察机关应当提出量刑建议，人民法院一般应当采纳检察机关提出的量刑建议，即除了法律规定的几种情况以外，原则上均应采纳检察机关的量刑建议。这对检察机关量刑建议工作赋予了更重要的职责，提出了更高的要求。

（一）量刑建议是现代国家治理和法治国家的重要体现

认罪认罚从宽制度对国家治理现代化具有重要的政治意义、社会意义、法律意义。该制度不仅有利于提高司法效率、节省诉讼资源，还有利于化解社会矛盾、促进社会和谐，是一项新的重要的刑事司法制度。其中，检察机关与犯罪嫌疑人、被告人达成认罪认罚协商并予以一定程度的量刑减让是“从宽”的主要形式。认罪认罚基础上恰当的宽大处理，“体现对犯罪嫌疑人、被告人权益的充分尊重，也利于彰显刑事追诉的人文关怀”，是认罪认罚制度化解社会矛盾、减少社会对抗的核心途径。而从宽幅度过大或过小，会直接引起被害人不满、被告人失望、公众猜疑，甚至可能导致认罪认罚从宽制度价值实现的落空、司法权威的受损。因此，量刑在一定程度上决定了认罪认罚制度的效果，检察机关只有落实好量刑建议工作，才能保障认罪认罚从宽制度价值的最大化实现，进而实现现代国家治理和法治国家建设的重要目标。

（二）量刑建议是促进量刑公正的强劲推动力

以往，量刑问题常常被认为是法官垄断的裁量范畴，检察机关在提起公诉时往往也只提出定罪意见，对量刑问题不提或提出笼统的从重、从轻的意见。我国刑事诉讼制度曾将定罪和量刑问题置于同一庭审程序中解决，长期以来形成重定罪、轻量刑的传统，量刑公正被有意无意地忽视。随着人民对司法公正需求的不断提高、刑事诉讼制度的不断完善、司法改革的深入推进，2010年起“两高”推动的量刑规范化改革为促进量刑公正拉开了序幕；2012年刑事诉讼法修订明确将定罪和量刑程序适当分离；2018年刑事诉讼法修订进一步确立量刑建议的作用和地位，赋予其更多内涵。量刑建议制度的不断完善，改善了量刑程序不透明的问题，有助于实现量刑程序的公开公正；推动了量刑辩论，有助于法官充分听取控辩双方量刑意见，居中裁判；在认罪认罚从宽制度中更是凝聚共识、化解矛盾、提升效率、促进公正的有效制度载体。

（三）量刑建议是认罪认罚从宽制度的基础

适用认罪认罚从宽制度的前提是认罪认罚，落脚点则是从宽处理，而从宽的核心在于量刑。在认罪认罚案件中，被告人既要认罪又要认罚，才能获得从宽处遇。而认罚主要体现在同意检察机关的量刑建议。因此，检察机关提出量刑建议是体现量刑减让、实体从宽的关键，也是达成认罪具结的前提，是认罚内涵的有形载体。推动认罪认罚从宽制度的适用，量刑建议必须先行，可以说，没有检察官的量刑建议，就没有认罪认罚从宽制度的存续。

（四）量刑建议是凝聚控辩合意的重要载体

量刑建议“一端连接着犯罪嫌疑人的认罪认罚具结书，另一端则关系着人民法院的判决”，是认罪认罚协商启动与判决生效、诉讼终结的桥梁。认罪认罚案件中，检察官需要和犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师（包括值班律师）对量刑问题进行协商。控辩协商达成一致，签署的认罪认罚具结书是检察机关提出量刑建议的依据，故量刑建议是凝聚了控辩合意的重要载体。同时，量刑建议不仅要体现控辩双方对量刑问题的共识，还要能够得到法院的认可和采纳。这就要求检察官在刑事诉讼活动中，不仅要在定罪问题上发挥重要作用，而且要在量刑问题上发挥更重要的作用。

二、量刑建议开展的总体情况和存在问题

“两高三部”联合出台《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》（以下简称《规范量刑程序意见》）后，最高人民检察院也出台了《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》（以下简称《量刑建议指导意见》），部署和推进人民检察院提起公诉案件的量刑建议工作。量刑规范化改革到目前已经实施了近十年的时间，检察机关量刑建议工作取得了明显成效，不管是量刑建议提出的数量、比例，还是量刑建议的采纳率，都得到稳步提升。特别是刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度试点以来，基层检察机关量刑建议的规范化和精准度明显提高，检察官提出量刑建议的能力明显增强。

（一）量刑建议开展的总体情况

1.量刑建议适用范围不断扩大

在量刑建议探索阶段，由于量刑标准缺乏明确规定，加之对量刑规律把握不够，检察机关一般仅对案情简单、适用简易程序的案件提出量刑建议。随着量刑规范化建设的不断推进，量刑指导意见的出台，量刑方法和量刑标准逐步完善和细化，量刑建议适用的范围不断扩大。经统计，量刑建议的提出率总体上呈逐年递增趋势，大部分省份量刑建议工作推进有序，2018年，重庆、北京、天津、贵州、江苏等地提起量刑建议数量占提起公诉人数的80%以上。目前，常见23种罪名已经有明确的量刑标准，涵盖了90%的刑事案件，为检察机关提出量刑建议提供了重要的参考指引。而且，不少地方检察机关结合当地司法实践，对辖区的常见罪名量刑标准进行归纳，会同法院明确基准刑起点、量刑从宽幅度的不同层级、适用缓刑的标准、罚金的标准等，对减少检法量刑的认识分歧，扩大量刑建议的适用范围，统一量刑标准发挥了积极作用。特别是在认罪认罚从宽制度试点之后，提出量刑建议成为检察机关的法定义务，量刑建议的适用范围进一步扩大，已不限于常见的23种罪名。

2.量刑建议精准度逐步提升

2010年《量刑建议指导意见》确立了以相对确定的幅度刑建议为主、绝对确定刑建议为辅的工作原则。传统实践中，检察机关绝大部分案件都是提出幅度刑建议，不少量刑建议的幅度很大，甚至照搬了法定刑的幅度，量刑建议的作用不够明显。但认罪认罚从宽制度试点以来，检察机关审前主导作用进一步凸显，倒逼检察机关量刑建议逐步精准化，幅度刑建议的范围逐步缩小，确定刑建议比例上升。如重庆检察机关在今年1—5月，提出确定刑建议人数占提出量刑建议总人数的61.98%；四川成都检察机关更是实现了全部案件确定刑建议。部分基层检察机关充分应用大数据分析，从类案判决中提取量刑要素，对类案判决的刑罚进行分析，形成较为精确的量刑建议区间供检察官参考，帮助检察官提出确定刑建议。如广州市南沙区检察院，依托量刑智能辅助系统，90%以上的认罪认罚案件提出精准量刑建议，95%以上的精准量刑建议被法院采纳，有效提升了量刑建议的精准度。

3.量刑建议采纳率稳步提高

量刑建议采纳率一定程度上可以反映检察机关量刑建议的质量。在量刑建议探索初期，主要以幅度刑建议为主且幅度较大，有的甚至只提出法定刑幅度，在这种情况下，只要罪名和法定情节的认定没有变化，法院都会在量刑建议的幅度内量刑，但这样的高采纳率并不能真正反映出量刑建议的质量。在认罪认罚从宽制度试点后，对量刑建议的精准度要求越来越高，从粗放型的幅度刑建议到相对确定的幅度刑建议，量刑建议的采纳率一定程度上有所下降，试点地区平均采纳率为92%，部分地方的量刑建议采纳率甚至低于60%。但随着认罪认罚从宽制度的深入推进，各地公检法机关也加强协作配合，共同规范类案量刑证据收集指引，明确量刑程序规范，细化类案的量刑标准等，实现了检察机关量刑建议的精准度和法院的采纳率的同步提高。当前，在量刑建议精准度大幅提高的前提下，采纳率能够达到64.9%，部分地区量刑建议采纳率能够超过80%，有的地区采纳率甚至超过90%。四川成都大邑区检察院等部分基层检察院在全部提出确定刑量刑建议的情况下采纳率达到100%。

4.量刑建议以书面建议形式为主

根据《量刑建议指导意见》，人民检察院提出量刑建议，一般应制作量刑建议书，根据案件具体情况，也可以在公诉意见书中提出。实践中，对于简单案件一般在提起公诉时，以量刑建议书的形式提出，对于重大疑难复杂案件，检察官更倾向于结合庭审情况，综合案件事实、情节和被告人认罪态度等，在发表公诉意见时以口头方式提出。认罪认罚从宽制度试行后，“两高三部”明确要求，一般应当在起诉书中明确量刑建议，因此，对于认罪认罚案件，量刑建议大多直接在起诉书中提出。也有实务观点认为，量刑建议需要根据庭审情况进行调整，灵活易变，不宜在起诉书中表述，否则变更起诉书将带来较烦琐的程序，不利于及时诉讼，仍以量刑建议书的形式提出。文书样式虽有不同，但以正式的书面方式提出量刑建议已成为主流。

5.量刑建议智能化逐步应用

量刑方法和量刑标准是准确提出量刑建议的前提，但同时量刑建议又带有司法经验因素，需要结合区域犯罪形势，结合刑事司法政策，提出合理的量刑建议。随着“智慧检务”建设不断推进，大数据技术在量刑建议中的应用增多。通过类案大数据提取量刑要素，分析法院量刑尺度，各地在量刑建议智能化上进行了有益探索，量刑智能辅助系统也正在得到逐步应用，为检察官提出准确的量刑建议提供了有效的参考和帮助。如广州市南沙区检察院对90%以上的认罪认罚案件提出精准量刑建议，95%以上的精准量刑建议得到法院采纳，就是通过量刑智能辅助系统的帮助，有效提升了量刑建议精准度；青岛市院依托“智慧检察官”办案平台，建立“量刑建议计算器”系统，不断完善系统中常见罪名的量刑情节，对罪名量刑标准进一步细化，实现对部分罪名精准计算量刑等。

（二）量刑建议工作面临的主要问题

1.对量刑建议重要性认识不足，发展不平衡问题突出

部分检察机关和检察官对量刑建议工作的重视程度不够，仍然存在“重定罪、轻量刑”的倾向，认为量刑是法院的工作，检察机关只要定罪准确即可，没有把量刑建议作为公诉权的重要组成部分。由于认识上的不足，部分检察机关量刑建议工作推进缓慢，有的地区提出量刑建议的比例不到20%，难以适应认罪认罚从宽制度对量刑建议工作提出的新要求。部分检察官还存在畏难情绪，认为量刑建议客观上增加了工作量和办案难度，提出量刑建议的动力不足。同时，量刑建议主要集中在基层检察机关，主要办理重大案件的分州市院由于所办案件复杂和社会维稳等因素，长期以来倾向于不提量刑建议，间接导致重大案件领域推进认罪认罚从宽困难重重。

2.量刑建议规范化面临新问题，量刑建议方式各地差异较大

《规范量刑程序意见》和《量刑建议指导意见》明确了量刑建议的要求和提出方式等。但随着司法责任制改革、认罪认罚从宽制度的确立，量刑建议的提出、调整方式、决定权限等都面临新的要求。例如，认罪认罚从宽制度试点文件要求在起诉书中直接提出量刑建议。认罪认罚从宽制度正式确立后司法实践对此仍有不少争议。有的观点认为量刑建议往往受制于被告人的认罪认罚表现，相较于犯罪事实和法律适用容易发生变化，不宜在起诉书中直接表述；也有相反观点认为认罪认罚案件经过控辩协商已经达成具结，发生变化的可能性较小，在起诉书中直接载明量刑建议更能直接体现检察机关兑现承诺。对于提起公诉后，量刑证据或者认罪认罚态度发生变化后，如何调整量刑建议，实践中也存在多种不同的做法。有的直接当庭作出变更，有的庭前出具量刑建议调整书，有的庭后出具新的量刑建议书等。调整量刑建议是否需要征得检察长的意见，也存在不同做法。这些问题都亟需加以规范和明确。

3.量刑建议精准化面临新的挑战

量刑建议的精准化是今后的发展方向，但是对于是提出确定刑建议还是相对确定的幅度刑建议，尚存在不同认识。部分法官对检察机关提出确定的量刑建议仍心存抵触，认为这限制了法官的自由裁量权，导致基层检察机关推进确定刑建议较为困难。同时，检察机关内部对于提出确定刑建议也存在一定畏难情绪，一方面部分检察机关量刑建议经验不足，担心对确定刑建议把握不准；另一方面部分基层检察机关将量刑建议的采纳与否作为考评指标，客观上降低了检察官提出确定刑建议的积极性。为了避免量刑建议不被法院采纳，检察官会倾向于采用较大幅度的量刑建议。从量刑建议的方式看，目前仍普遍以幅度刑建议为主，确定刑建议的比例不高，与量刑建议精准化的要求还存在差距。

4.量刑建议能力和经验仍有待提升

由于长期形成的“重定罪、轻量刑”的观念和司法惯性，检察官缺乏量刑建议方面的经验，对量刑的规律把握不够，对量刑的方法掌握不准，很多时候满足于将案件诉出去，法院能够作出有罪判决即可，不关注量刑问题。在量刑建议工作推行后，也大多以提出幅度刑建议为主。认识不足和训练不够，导致多数检察官量刑建议工作的能力和经验比较欠缺，难以适应认罪认罚从宽制度下量刑建议精准化的要求，这已经成为当前制约量刑建议工作的一个突出的问题。

5.庭审中量刑辩论普遍不足

刑事诉讼法和《规范量刑程序意见》中将定罪和量刑的审理适当分离，旨在增强控辩双方对量刑的调查和辩论，最终实现量刑的准确公正。但在实践中，定罪和量刑相对分离的庭审模式未有效落实，庭审仍聚焦案件的事实、证据和法律适用，对量刑关注不够。即使是认罪案件，也很少单独针对量刑进行法庭调查和辩论。由于量刑的调查和辩论不够充分，不可避免地出现裁判中量刑更多依赖于法官个人的判断和裁量的情况。

三、认罪认罚从宽制度下量刑建议的几个问题

认罪认罚从宽制度是一项不同于已往认罪从宽制度的重大制度创新，是中国特色的司法协商制度的探索。其不仅在推动案件繁简分流、节约诉讼司法资源上具有重要意义，更在化解社会矛盾、促进国家治理体系和治理能力现代化上具有重大意义。认罪认罚从宽制度中，控辩协商是关键，量刑建议是核心。伴随着量刑规范化改革和认罪认罚从宽制度的深入推进， 2018年修订的刑事诉讼法首次将量刑建议纳入法律，明确量刑建议在认罪认罚案件中具有一定的刚性效力，量刑建议的核心作用得到了广泛关注。从量刑建议制度十余年的发展来看，理论界与实务界对量刑建议的认识也经历了从探索到逐渐认可，再到认同量刑建议精准化发展方向的过程。当然，在量刑建议不断精准化的过程中，也遇到不少理论与实务中的难点问题值得探讨。

（一）关于提出确定刑量刑建议的问题

实践中提出量刑建议主要存在三种方式，一是确定的量刑建议，即在法定刑幅度内提出确定的刑种和明确的刑期的量刑建议；二是幅度刑量刑建议，即提出确定的刑种和带有一定幅度的刑期的相对具体的量刑建议；三是概括刑量刑建议，即只提出对刑种的量刑建议或者提出法定刑幅度内量刑的建议。第三种方式是在量刑建议探索初期较为粗放式的量刑建议模式。在认罪认罚从宽制度下，应以哪种量刑建议方式为原则，既是量刑建议的模式问题，也是理论与实务中的难点问题，仍存在一定的争议。有观点认为，提出幅度刑量刑建议有利于法官根据具体案件和庭审变化充分运用裁量权实现罪责刑相适应，且检察人员量刑建议的能力和经验不足，不宜提出确定刑建议。也有观点认为，认罪认罚从宽制度下，为了增强量刑协商过程及其结果的稳定性、权威性与延续性，进一步固化具结书的签署效力，提高量刑建议“精准性”，检察机关宜提出确定刑量刑建议，且确定刑量刑建议与人民法院的审判权并不实质冲突。

犯罪嫌疑人自愿认罪并与检察机关针对量刑建议开展认罪协商，达成认罚合意，也即量刑具结，这是认罪认罚从宽制度的特殊安排。检察机关根据认罚合意提出的量刑建议有别于以往的量刑建议，它是凝聚控辩双方乃至被害方意见在内的多方合意的结果。检察机关不是单纯的追诉立场，而是在全面审查定罪量刑的事实证据基础上，在罪责刑相适应原则下，秉持客观公正立场，基于多方合意提出的量刑建议，是代表国家兑现对诉讼当事人的承诺的集中体现。在已形成共识的基础上庭审中再发生事实情节不确定和证据变化的可能性很小，而充分量刑协商的结果必然是确定的，因此确定刑量刑建议是司法机关兑现量刑减让、促进达成认罪量刑协商、维护制度稳定的重要方式，更符合制度价值的内生需求，更有利于认罪认罚从宽制度功效的发挥，更有利于量刑规范化及量刑标准的统一。在认罪认罚案件中，量刑建议的确定性是量刑建议不断走向精准化的重要方面。基于认罪认罚从宽制度的内在机理和价值功能，本文赞成对认罪认罚案件原则上应当提出确定刑量刑建议，即对刑种、刑期、刑罚执行方式等提出明确、确定的量刑建议，当然，对于一些新类型、不常见的尚未形成统一的量刑标准的案件，以及量刑情节复杂的重罪案件等不宜提出确定刑量刑建议的，也可以提出相对确定的幅度刑量刑建议，或者提出从严或从宽处理的建议。

1.认罪认罚案件中量刑建议是控辩协商合意的结果，确定的量刑建议是合意最直接、最充分的体现

在认罪认罚案件中，量刑建议是认罪认罚具结书的核心内容，此时检察机关的量刑建议不是基于控诉立场要求追诉犯罪而提出的刑罚请求，而是基于控辩双方，并结合了被害方意见，对案件事实及量刑情节的共识基础上形成的定罪量刑的合意。确定的量刑建议是这一合意最直接、最充分的体现。犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚是具体明确的，“认罪”不能仅做宣告性的认罪表示，而应当提供具体的犯罪细节。相应的，司法机关给予的量刑减让也应当是明确的，提出确定刑建议不仅是检察机关追诉犯罪职能的体现，更是兑现法律明确的对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人从宽处理的郑重承诺。值得指出的是，是否接受量刑建议是控辩双方协商合意的结果。在检察机关提出量刑建议后，犯罪嫌疑人、辩护律师也可以依法提出从轻、减轻的意见，符合法律规定及法定从宽幅度的，检察官也可以调整量刑建议，形成双方合意的量刑建议。

2.确定刑量刑建议有助于达成控辩协商，并增强认罪认罚适用的稳定性

从犯罪嫌疑人、被告人的心理预期来说，“一个人深陷囹圄而脱罪无望，自然希望落在自己头上的刑罚能轻则轻，这构成了认罪认罚从宽处理程序的心理基础”。在其已经放弃对抗，选择与司法机关合作后，必然希望得到的是检察机关提出的明确的从宽建议。而幅度刑建议使犯罪嫌疑人、被告人在心理预期上仍然处于不确定的状态。试点期间的实践证明，即使犯罪嫌疑人、被告人同意检察机关的幅度刑建议，其心理预期也仍然是量刑建议幅度的中线以下。如果法院在量刑建议幅度的中线以上甚至顶格上线判罚，则超出了犯罪嫌疑人、被告人的心理预期，虽然判罚仍在量刑建议幅度内，但其从心理上则认为量刑偏重，基于此种心理而提出上诉的案件并不鲜见，这不利于认罪认罚从宽制度的稳定适用。究其根源，幅度的量刑建议还是在于控辩协商的不充分，最终必然影响到认罪认罚从宽制度的稳定性。刑事诉讼制度设计赋予量刑建议一定刚性，正是为了实现“最大限度地消弭了‘可以’从宽的不确定状态”。实现立法初衷，客观上要求量刑建议确定化。故“从犯罪嫌疑人角度看，作为认罪认罚具结书的最基本内容之一，检察机关的量刑建议不能过于笼统或大而化之，而应当为认罪认罚的犯罪嫌疑人提供相对确定的量刑预期，以降低诉讼进程的不确定性”。

3.确定刑量刑建议有助于诉讼分流，并助益法官对重大疑难复杂案件的办理

认罪认罚从宽制度一个重要的法理价值即是在维护司法公正的前提下对诉讼效率的追求。全国人大法工委在立法解释中也明确，认罪认罚从宽“有利于实现案件的繁简分流，有助于简案快审、难案精审，节约司法资源，有利于提高重大案件的审判质量和效果”。提出确定刑量刑建议更符合诉讼经济原则。一方面，对于认罪认罚已经达成合意的案件提出确定刑建议，法官只需确认犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚是在充分了解制度内涵和后果基础上的自愿选择，即可直接采纳量刑建议作出判决，无须重复审查事实证据以及在幅度的量刑建议内进行二次考量。而幅度刑建议节省法官审判时间的意义有限，制度的效率价值也无从体现。确定刑建议基础上的速审速判，实现诉讼分流、程序简化，才能真正解决巨大案件量对法官带来的诉讼压力，从而将更多的精力聚焦在重大疑难复杂案件和不认罪案件的审理中。另一方面，确定刑量刑建议增强了认罪认罚从宽制度适用的稳定性，明确了犯罪嫌疑人对刑罚的心理预期，减少了因被告人心理预期的错位而产生的上诉，能够节约二审司法资源。

4.认罪认罚案件在审前阶段已经解决定罪量刑的争点，具有提出确定刑建议的可能

反对提出确定刑量刑建议的重要原因之一就是案件事实、证据的复杂易变性。不可否认，对于不认罪及重大复杂案件而言，由于证据的可变性和不确定性，法院据以定罪量刑的事实可能在不同诉讼阶段发生变化，幅度刑建议为可能变化的定罪量刑提供了空间。但对于认罪认罚案件来说，最易发生变化的口供成为了稳定的言词证据，在案件已经事实清楚、证据确实充分，量刑情节已查清的情况下，提起公诉后发生变化的可能性极小。这也是刑事诉讼法规定简易程序审理的案件可以简化法庭调查和法庭辩论，速裁程序审理的案件甚至可以省略法庭调查和法庭辩论的根本所在。即使发生变化，刑事诉讼法也允许检察机关调整量刑建议，重新与被告人达成量刑具结，彻底反悔的，也可以进行程序转换。因此，认罪认罚案件中提出确定刑建议完全可行，并有法律程序予以保障。另外，也有观点认为，检察官提出确定量刑建议的能力和经验不足。相较于法官而言，检察官开展量刑建议的时间较短、经验有限，有能力上的短板。应当看到，随着量刑智能化水平的提高，量刑建议精准化带来的倒逼机制，加之对检察官的职业技能培训，经过一段时期的磨合和学习，检察官的量刑建议能力和经验一定能得到提升。从认罪认罚从宽制度试点的情况来看，量刑建议的采纳率达到96.02%以上。在德国，检察官量刑建议采纳率不会超过30%，在日本，法官的量刑90%以上都低于检察官的求刑，量刑建议采纳率不足10%。即使考虑中外司法制度差异，检察机关量刑建议在刑事审判中的建设性作用也应得到充分肯定，实现确定刑量刑建议的客观条件是具备的。当然，在实践中，检察官还要多与法官沟通量刑经验，以迅速提升精准量刑建议的能力。

5.从量刑建议的历史发展沿革看，确定刑量刑建议更符合量刑建议制度的发展趋势

从量刑建议的发展历程看，经历了从最初探索、进行试点、写入法律这样一个逐步渐进、不断深入的过程。在十来年的发展过程中，量刑建议呈现出从粗放向精准演进的制度趋势。2009年最高人民法院《量刑程序指导意见（试行）》中规定，“检察机关的量刑建议应当是一个幅度”；2010年最高人民检察院公诉厅《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见》明确“检察机关提出量刑建议一般应当是一个相对明确的量刑幅度，只有当确有必要时，才可以提出确定的刑期”。2010年“两高三部”《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》规定，“对于公诉案件，人民检察院可以提出量刑建议。量刑建议一般应当具有一定的幅度。”2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》提出：“……建议判处有期徒刑、管制、拘役的，可以具有一定的幅度，也可以提出具体确定的建议。”从2010年量刑建议全面推开以来，检察机关提出量刑建议主要是以幅度刑为原则，而且幅度较为粗放。2016年认罪认罚从宽制度启动试点，试点文件中明确“量刑建议一般应当包括主刑、附加刑，并明确刑罚执行方式，可以提出相对确定的量刑幅度，也可以根据案件具体情况提出确定刑期的量刑建议，建议判处财产刑的，一般应当提出确定的数额”。各试点地区检察机关探索提出确定刑量刑建议，提升量刑建议的精准水平，两年的试点过程中，试点地区提出确定刑量刑建议的占比达到29.4%。2018年认罪认罚从宽制度全面推开以来，部分地区量刑建议精准化水平进一步提升。部分地区实现了以确定刑建议为主的量刑建议方式，例如，重庆检察机关提出确定刑量刑建议占全部量刑建议的62.05%；四川成都检察机关在认罪认罚案件中全部提出确定刑量刑建议。当然，绝大部分地区检察机关，特别是非认罪认罚从宽制度试点地区，仍习惯于以幅度刑量刑建议为主，但即便如此，原先的粗放模式量刑建议已基本被取代，量刑建议的幅度进一步限缩，量刑建议精准化已成为趋势。

（二）关于认罪认罚是否作为独立的量刑情节

《刑事诉讼法》第15条规定，“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”这是认罪认罚案件从宽的法律依据。但对于认罪认罚案件如何从宽，如何理解认罪认罚与自首、坦白等法定情节的关系，认罪认罚是否应作为单独的量刑情节予以评价也存在不同认识。有观点认为，在现有的量刑指导规范文件中对于自首、坦白、当庭认罪等认罪量刑情节和赔偿被害人损失、退缴赃款、达成刑事和解等认罚量刑情节均有明确的从宽标准，足以据此确定认罪认罚的从宽幅度，无须将认罪认罚作为单独量刑情节规定从宽幅度。也有观点认为，认罪认罚从宽和自首、坦白之间，在量刑方面虽有重合和联系，但认罪认罚从宽应当是自首、坦白、认罪之外一个新的独立的量刑情节。唯有如此，才能真正地体现其在诉讼过程中的立法本意——激励犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的积极性，才能真正促使其悔罪，实现重新做人的社会效果。本文赞成将认罪认罚作为单独的量刑情节予以评价，即在自首、坦白等从宽情节基础上，应再给予适当从宽考虑，犯罪嫌疑人将更有获得感，可以鼓励其在认罪的基础上尽早认罚，凸显认罪认罚从宽制度的功能和价值。

首先，就认罪认罚从宽的本意和内涵而言，独立评价有利于体现制度优势，符合立法原义。立法解释阐明，在确保认罪认罚从宽制度实施过程中，应当依法告知当事人相关法律规定，使其了解到认罪认罚可以从宽处罚这一法律精神，鼓励其认罪认罚。“从宽”，是认罪认罚从宽制度的重要激励价值所在。承认认罪认罚具有区别于其他从轻量刑情节的独立价值是鼓励犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的最好激励。对认罪认罚作出独立的从宽价值评价有助于鼓励不具有其他法定、酌定从轻情节的犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚；也有助于鼓励犯罪嫌疑人、被告人在法定、酌定情节之外基于认罪认罚优惠选择与司法机关合作。从立法背景看，对于已经认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人，要在充分考虑其认罪认罚情况的基础上，结合其犯罪的事实、情节等，依法采取宽缓的强制措施、适用便利的诉讼程序，提出从宽处理的量刑建议，依照从宽量刑等。立法解释也表明了结合犯罪嫌疑人、被告人犯罪的事实、情节基础上，要充分考虑认罪认罚情况予以从宽，说明认罪认罚情节是项单独的从宽情节，而不是既有法定、酌定量刑情节的概括表述。

其次，认罪认罚不仅具有实体效果，还具有重要的程序价值。无论是刑法规定的自首、坦白认罪情节，抑或是量刑指导意见中退赃退赔、赔偿谅解、刑事和解等认罚情节，都着重从实体意义上予以评价。但认罪认罚不仅具有实体效果，还具有重要的程序价值。较为一致的共识是，从宽“既指实体上的依法从轻、减轻或免除处罚，又指程序上适用较轻的强制措施和从简的诉讼程序”。具体而言，在侦查阶段，体现为采取非羁押强制措施以及向检察机关提出从轻量刑和程序从简的建议，以及对于特殊案件的撤销。在审查起诉阶段，体现为检察机关作出不起诉决定、提出从轻的量刑建议、适用较轻的强制措施、向审判机关提出程序从简的意见等。在审判阶段，体现为通过速裁程序、简易程序等方式实现程序从简从快，以及接受检察机关的量刑建议，提高诉讼效率。认罪认罚从宽制度是借鉴域外辩诉交易制度等有益经验形成的具有中国特色的司法协商制度，其程序价值除体现在节约诉讼资源、提升司法效率外，还体现在司法民主、司法协商、司法参与的充分彰显。刑法意义上的自首、坦白认罪情节，以及以鼓励修复社会关系为退赃退赔、赔偿谅解、刑事和解等认罚情节已经无法包涵认罪认罚从宽制度的上述程序价值。故有必要赋予其独立的从宽量刑评价，以体现其更为丰富的程序价值内涵。

当然，如何解决认罪认罚情节与自首、坦白等情节在主观认罪上的重合因素，值得完善量刑指导意见时予以考虑。自首、坦白等情节不可避免地可能包含认罪要素，将认罪认罚情节作为单独情节予以评价时未免会带来重复评价之嫌。为避免重复评价导致的罪责刑不匹配的弊端，可以通过从宽幅度的精细设定予以完善。

（三）关于“从宽”可否跨档减刑或者免刑问题

《刑事诉讼法》第15条规定“可以依法从宽处理”，“从宽”除包括从轻外，是否包括减轻和免除处罚也是实践中遇到的问题。有观点认为，《刑事诉讼法》第15条是认罪认罚从宽的法律依据，与坦白、自首等法条具有同等意义。部分案件基准刑在跨档临界点，不减轻处罚则无法兑现从宽承诺，故“从宽”应当包括减轻和免除在内。具体从轻、减轻或免除处罚幅度，可以根据量刑指导意见计算后综合权衡决定。相反意见认为，从宽处理应在刑法量刑情节条款范围内依法从宽。根据刑法规定，自首可以从轻或者减轻处罚，坦白一般也只从轻处罚，认罪认罚虽作为单独量刑情节，但仍依赖于认罪情节，如果理解为可以从轻、减轻或者免除处罚，则需要修改刑法与之相衔接。不能根据刑事诉讼法的规定直接对被告人减轻处罚。

本文认为，《刑事诉讼法》第15条的从宽还需要结合刑法坦白、自首等条款来应用，对于减轻、免除处罚，必须有刑法上的减轻或者免除处罚情节作为依据，否则只能在法定刑幅度内提出从轻处罚的量刑建议，不宜直接依据第15条减轻或者免除处罚。

首先，刑法是定罪量刑的总纲，从宽处罚不得违背罪刑法定的基本原则。《刑法》第3条明确规定了罪刑法定的原则，定罪量刑的情节必须法定化，也即刑法典化。1997年修订刑法时所确立的重要原则是制定“统一的刑法典”，即将定罪量刑的所有内容都设计在一部刑法典中。由此可见，足以影响定罪量刑各种法定情节极其从宽、从严程度都应该在实体法上有所反映，以刑法既有的量刑条款为限度。在对认罪认罚从宽这一条文进行立法解释时也阐明，认罪认罚从宽“要在法律规定的范围内从宽，也就是从轻、减轻或者免除处罚，而不是就量刑讨价还价、无边退让”。故刑法是确定刑事责任的总纲，从宽处理仍应当以刑法为基础，遵循自首、坦白情节本身具有的从轻、减轻、免刑的裁量空间提出量刑建议。

其次，刑事诉讼法上的从宽处罚系原则性规定而非实体法上从宽情节。2018年刑事诉讼法修订，草案一审稿和二审稿征求意见过程中，都有人提出应当明确从宽处罚的含义，建议改成“从轻、减轻或者免除处罚”；但也有人提出，从宽处理涉及犯罪嫌疑人、被告人的实体权利，应当在刑法中规定。最终立法仍笼统规定“从宽处理”有两个因素。一是第15条从宽处理的内涵较为宽泛，既体现在实体上的从宽处罚，也体现在诉讼程序上的从宽。包括采取更为轻缓的强制措施、适用更加便利、快捷的诉讼程序、起诉裁量，甚至还包括侦查阶段撤销案件等。只有概括规定“从宽”才能涵盖多元化的从宽精神。二是在刑事诉讼法中不宜明确从宽的具体形式，实体意义上的从宽处理需要刑法予以明确。如果认为可以直接适用《刑事诉讼法》第15条的从宽规定，减轻或者免除处罚，势必带来司法实践的混乱。刑法中根据自首、坦白、立功等情节的不同价值，明确了可以从轻或者减轻、免除处罚，并没有笼统规定“从宽”，就是防止司法实践无所适从，带来适用的混乱，导致罪责刑不相适应。

（四）量刑建议从宽幅度应当体现阶段性梯度

速裁程序和认罪认罚从宽制度试点过程中，部分试点单位探索不同认罪认罚阶段“3-2-1”的量刑递减模式。具体而言，就是根据诉讼阶段的差异而区别量刑减让的比例：在侦查阶段认罪认罚的最高从宽30%；在审查起诉阶段认罪认罚的最高从宽20%；在审判阶段认罪认罚的最高从宽10%。从宽幅度是否完全合理科学可以进一步探讨，这种通过“从宽”幅度的精细设置体现出正向激励的模式得到了实务界的普遍认可，其背后的从宽差异化原则基本成为共识：一方面认罪认罚与非认罪认罚案件量刑结果之间要有一定的差异，另一方面认罪认罚的不同诉讼节点量刑减让的幅度要有一定的差异。

首先，不同诉讼阶段设置量刑减让梯度具有激励尽早认罪功能。犯罪嫌疑人越早认罪认罚，越有利于查明事实真相，越有利于节约司法资源，越有利于修复社会关系。从认罪认罚从宽制度的初衷和价值出发，为敦促犯罪嫌疑人尽早认罪认罚，根据当事人认罪认罚的不同诉讼阶段设置阶梯化从宽幅度，提出在侦查、起诉、审判阶段认罪认罚从宽依次递减的幅度，既符合司法规律，也具有较强的激励效应。当然具体运用中还需要结合认罪认罚的真实性和彻底性进行综合评价，避免机械适用，要注意办案效果。

其次，罪责刑相适应原则要求根据认罪认罚的不同阶段给予不同的量刑从宽。罪责刑相适应原则既是我国刑法的基本原则，也是指导量刑的基本原则，认罪认罚从宽的裁量也必须遵循这一原则。20世纪以来，“刑罚的重心由对犯罪的等价报应与等价威慑转向对犯罪人的教育、感化与改造”，刑罚的裁量应当更加注重与人身危险性相适应，甚至“与犯罪人的人身危险性的大小相适应成为矫正刑时代配刑的基本准则”。人身危险性是行为人实施犯罪行为的可能性。通常，犯罪人主观恶性的固化程度越高，再犯可能性越大，其人身危险性也越大。因此，行为人犯罪后认罪悔罪态度可以一定程度反映其主观恶性的固化程度。基于此，域外刑法理论与实践一般将行为人犯罪后的态度作为裁量刑罚的重要参考因素。比如，《德国刑法典》第46条明确将“行为后的态度”作为量刑的重要参考因素。也就是说，行为人分别在侦查、审查起诉、审判阶段认罪认罚可以体现出其人身危险性逐渐递增，根据认罪认罚的不同阶段给予不同幅度的从宽处罚，具有合理性，也符合刑罚理念。

最后，从宽幅度的阶梯性设置有利于缓解有限司法资源与日益繁重的刑事诉讼负担之间的矛盾。趋利避害是人的天性，特别是在决定是否认罪认罚以及何时认罪认罚的过程中，行为人往往会权衡如何选择才能对自己最为有利。认罪认罚从宽制度的重要价值之一就是引导、鼓励行为人自愿认罪认罚。行为人越早认罪认罚，节约司法资源的效果越明显，如果每个认罪认罚案件的行为人都选择在最后的审判阶段认罪认罚，那么，认罪认罚制度的目的必将大打折扣，甚至有落空的风险。同时，犯罪嫌疑人为修复社会关系、节省司法资源作出的努力越多，从宽幅度就理应越大。因此激励行为人尽早认罪认罚才能最大限度地实现认罪认罚从宽制度的目的，而要实现此目的，就要给行为人提供尽早认罪认罚的驱动力。对不同阶段认罪认罚采取阶梯式从宽量刑，认罪认罚越早给予的从宽幅度越大，反之，认罪认罚越晚给予的从宽幅度就越小。

当然，基于罪责刑相适应的基本原则，从宽幅度的差别性应当在合理限度内体现，合理从宽既要发挥制度的激励作用，又不能违背法律规定、公序良俗。刑罚主要还是应以犯罪嫌疑人的犯罪性质及其严重程度决定，从宽折扣过大将导致对罪行的错误评价，不符合罪责刑相一致，也由此会带来量刑失衡、司法失信、无辜者认罪、冤假错案，甚至司法腐败等一些列问题。“过大的量刑折扣可能损害公众对司法的信心，特别是在重罪案件中，也有可能刺激无辜者答辩有罪”。“两高”应当通过量刑指南等形式，确定从宽幅度标准，增加社会和犯罪嫌疑人的心理预期和司法确定性，增强量刑的精准性。

（五）从宽中应体现量刑平衡

量刑的任务就是对被告人判处与其所犯罪行以及所应当承担的刑事责任相匹配的刑罚。在此基础上要求在司法整体公正与案件个体公正之间维持一种相对的平衡，以维持整体司法公正的指导方向和司法公信力。随着司法大数据的逐渐广泛运用，类案量刑失衡问题得到一定缓解，并有望在大数据的辅助下进一步得到解决。但对于部分犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚、达成刑事和解的案件，共犯间的量刑平衡问题仍然需要给予关注。

一方面，对于认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人应当给予从宽优惠，这是恢复性司法的基本要求；另一方面，基于报应论要注重对共同犯罪案件的量刑平衡。应当说，报应论与恢复性司法的冲突是天然存在的，报应论要求实现对共同犯罪全体被告人在量刑上的平衡，恢复性司法要求对与被害人达成刑事和解、平息了社会矛盾的被告人从宽处理。从宽中不可避免地可能产生同案被告人间的量刑失衡。当部分共犯适用认罪认罚，而另一部分共犯没有认罪认罚时，从宽带来的量刑失衡问题就出现了。有观点提出两条解决路径：“一是限制从宽，即为了实现全案量刑的平衡，而又不与共犯处罚原则相悖，应当限制和解共犯的从宽幅度；二是全面从宽处罚，即为了不影响刑事和解价值的实现，又要满足全案的量刑平衡的要求，对本不应从宽的普通共犯做适当从宽处罚。”司法实践更偏向于前种方式，即适当限制部分共犯的从宽幅度以达到共同犯罪内的量刑均衡。

认罪认罚态度和表现决定了行为人人身危险性的不同，降低了刑罚可责性，故量刑上予以一定从宽是符合罪责刑相适应原则的。但对量刑平衡的考量是多维度的，既有立法与司法上的维度，也有个案与类案的维度，还有空间上与时间上的维度等。同样，在个案共同犯罪内的量刑均衡也不能忽视。既要考量共同犯罪的社会危害性，也要考虑共同犯罪人的人身危险性。共同犯罪人的不同认罪认罚态度和表现决定了其人身危险性的不同。但即便如此，在主犯认罪认罚、从犯没有认罪认罚的情形下，为保障个案的量刑平衡，主犯从宽后所承担的刑罚一般也不得轻于从犯。

当然，对于这个问题也不宜绝对化，刑罚是多重价值的共同体现，对主从犯刑罚的确定，同样需要考虑多重因素。对于主犯可能具有自首、立功、退赃退赔等从宽处罚情节，按照量刑方法，主犯的宣告刑低于从犯的，也并非不可以在从犯的刑罚之下确定刑罚。因此，在确定共同犯罪被告人的刑罚时，应当充分考量各种因素，综合考虑社会观念等因素，提出区别化的量刑建议，避免出现量刑失衡，冲击一般民众朴素的公平正义观念。

（六）科学评价法官对量刑建议的采纳

由于量刑建议的实质内涵及指向，量刑建议采纳率往往是评估量刑建议改革成效的最主要指标体系，同样也是评价检察机关量刑建议质量和落实认罪认罚从宽制度的重要指数。在认罪认罚从宽制度试点期间，量刑建议采纳率超达96.02%。在我国司法制度中，检察机关不仅代表国家行使追诉权，还可以对量刑的畸轻畸重提出监督，无形中构成了对法院量刑的制衡。必须清醒地认识到，量刑建议采纳率一定程度反映了检察机关量刑建议的质量，但评价量刑建议的质量高低不能简单地以采纳率高低为标准。

我们认为，刑事诉讼法在认罪认罚从宽制度的程序设计中，要求检察机关提出量刑建议并且要求除非量刑建议明显不当的法院应当采纳，一定程度上就是将法官自由裁量权作出部分让渡，实现司法资源的优化配置，提升诉讼效率。当然，检察机关也应当充分尊重法院在量刑活动中的自由裁量权，不能仅仅因为法院未采纳量刑建议就提出抗诉予以纠正。同样在评价量刑建议时，也要充分考虑法官的自由裁量权，不能因为法官量刑裁判与量刑建议有出入就认为量刑建议质量不高。可以考虑，如果最终量刑与量刑建议的偏离值或者偏离度在合理范围内，法官裁量确有相应理由，应尊重法官的自由裁量权，此种情况不宜提出抗诉纠正，此类量刑建议也不能认为属于建议不当或者质量不高。

四、完善认罪认罚案件量刑建议的措施

刑事诉讼法明确了认罪认罚案件量刑建议的内容，赋予了量刑建议制度刚性，从立法上为检察机关提出量刑建议提供了明确的法律依据，也对量刑建议工作提出了更高的要求。从实务出发，检察机关提高量刑建议质量应着重注意以下方面：

（一）提高对量刑建议重要性的认识

量刑建议权本质上属于公诉权，量刑建议和指控犯罪一样，都属于公诉权的具体权能。量刑建议的制度功能和价值不容忽视，它既有利于制约法官的自由裁量权，加强审判监督，促进量刑公开、公正，保障司法公正，也有利于完善刑事审判程序和刑事诉讼结构，提高诉讼效率和当庭宣判率，还有利于提高公诉人素质能力。特别是在认罪认罚从宽制度中，量刑建议是检察机关在诉讼中发挥主导作用的重要体现。推进量刑建议的精准化发展，推广确定刑量刑建议，要求检察官要摒弃“重定罪、轻量刑”的倾向，认识到量刑建议权的重要意义和价值，注重对量刑情节的查证、审查，督促侦查机关全面收集量刑证据、信息，学习法院的量刑经验，切实承担起在指控犯罪定罪和量刑上的主导责任，做好量刑建议工作。

（二）修订完善量刑指导意见，增强量刑建议的可操作性

现有的量刑指导意见虽涵盖了常见的23个罪名，但仍难以满足深入推进量刑建议工作的需要。“两高”应当协同推进，逐步扩大和完善量刑指导意见中罪名范围，统一量刑标准，力争使量刑标准更加贴近办案实践，更加具有可操作性和指引性，为精准提出量刑建议、准确裁量刑罚打牢制度基础。各地的社会治安状况、法治治理水平都有不同，具体的量刑尺度必然有所差别，最高司法机关制定的量刑标准为照顾全国适用的普遍性，不可能一刀切，地方检法机关可以发挥主观能动性，积极和同级法院沟通，结合地方实际细化量刑标准。当然，应当认识到，相对明确、适当抽象的标准，并非直接套用计算的量刑建议模板，仍然会有一定的弹性和裁量空间。有明确的标准对于司法人员开展量刑工作确有帮助，但量刑活动不是机械的加减乘除，还需要结合具体案件情节、社会危害性、刑事司法政策进行综合判断考量。检察官还应当充分考虑个案的特殊性，充分运用检察裁量权，根据案件实际情况准确提出量刑建议，做到法理情的有机结合，司法才有温度，才能让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

（三）进一步完善量刑建议程序

现有的量刑建议程序规范已经不适应刑事诉讼法的要求，不适应司法责任制的要求，不适应捕诉一体办案机制改革的要求。“两高”需要抓紧修改《规范量刑程序意见》，在一些重要问题上达成共识，特别是目前基层检法机关存在争议的问题。同时也需要抓紧修改《量刑建议指导意见》，对量刑建议提出的时机、形式、方法、审批、调整等程序问题予以进一步的规范。检察官要充分发挥捕诉一体办案模式的优势，加强审前引导，把好审查逮捕关，及时督促侦查机关加强对量刑证据的收集；要完善量刑建议的协商和释法说理机制，在办理认罪认罚从宽案件中，充分听取犯罪嫌疑人、被害人、辩护人等诉讼参与人关于量刑的意见，把量刑建议的理由和依据讲清楚，争取达到各方都能接受的效果。

（四）发挥大数据智能辅助系统的作用

目前，部分地方检察院充分应用量刑建议智能辅助系统，梳理同类罪名的量刑标准和尺度，辅助检察官提出量刑建议，总体效果不错。大数据、智能化与检察工作的结合，有效提升了量刑建议的精准度。在了解各地检察机关智能辅助系统运用的情况、充分论证的基础上，要组织研发可以普遍适用的量刑建议辅助系统。同时，也要正确认识量刑智能辅助系统的作用，大数据和智能化确实能为司法人员提出精准量刑建议提供最直接的计算方法，但每个案件背后都有其特殊性，要结合每个案件的具体情况综合考量，不能把量刑建议变成简单的公式计算，而要实现罪责刑相适应。量刑智能辅助系统只能是检察官提出量刑建议的参考，要在参考值的基础上，充分考量犯罪数额、数量、结果之外的不可量化的情节因素，充分运用检察裁量权，提出精准、合理的量刑建议。

（五）多措并举全面提升检察官量刑建议的能力和水平

尽管从2010年以来全国检察机关就全面开展了量刑建议工作，但实践中检察官还存在对量刑建议重视程度不够，对法院量刑的规律研究不够，对量刑的方法掌握不够等问题。速裁程序和认罪认罚从宽试点工作在全国18个省份开展，在试点地区量刑建议工作虽然整体上提升很快，但非试点地区对此仍相对陌生，检察官普遍感到在量刑方面本领恐慌，能力存在短板。试点地区也存在需要进一步规范和精准化的问题。提高检察官量刑建议的能力，要积极探索，采取多种措施，既要通过集中培训、邀请资深法官授课、邀请检察实务专家传授经验，更要在实践中主动锻炼提高，加强对裁判文书的分析，总结提炼量刑规律和标准，把量刑指导意见学懂、学透、学深，快速补齐短板。只有切实提升量刑建议能力，才能真正做到量刑建议精准、合理，让被告人信服，让法官采纳。

编辑/ 鄂托克旗人民检察院·融媒体工作室·哈布热

审核/ 鄂托克旗人民检察院·政治部·张艳梅

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