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中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

（2019）最高法行申277号

最高法认为：根据再审申请人王开金等24人在一审中提出的诉讼请求，其系对被申请人莆田市政府作出的《关于同意莆田市荔城区玉湖新城改造建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（莆政综〔2011〕94号）（以下简称94号《批复》）不服。结合其申请再审的事实和理由，具体分析如下：

一、关于94号《批复》是否可诉的问题。首先，涉案94号《批复》具有内部性特征。被申请人作出的94号《批复》,在形式上并非直接针对再审申请人作出，而是上级政府（莆田市政府）对其下一级政府（莆田市荔城区政府）有关玉湖新城改造建设项目征地拆迁补偿安置方案的审核回复，并不对再审申请人的权利义务产生直接影响，产生直接影响的应当是莆田市荔城区政府根据上述方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为；其次，涉案94号《批复》具有过程性。作为征地安置补偿的一个环节，该批复行为在作出之后，下级机关还需继续推进实施相关安置补偿方案，因此，属于征地过程中的一个阶段性行为，此时如果存在争议，通过相关法定行政程序先行解决更具有合理性、科学性，直接起诉《批复》在起诉时机上并不适宜；再者，涉案94号《批复》具有抽象性。该批复所针对的补偿安置方案，从内容上涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴。市、县政府就此所作的批复，也带有较为明显的规范性因素。据此，再审申请人有权对后续相关行政行为提出权益救济主张，但直接起诉涉案94号《批复》，难以得到支持。

二、关于涉案征地拆迁补偿安置方案确定的标准问题。虽然涉案批复行为具有内部性、阶段性、抽象性特征，但是，如果再审申请人对上述批复行为所指向的补偿安置方案所确定的征地补偿标准有异议，相关行政法规、规章及其他相关规定还是规定了行政救济途径。主要有：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市县人民政府协调；协调不成的，由上一级人民政府裁决。国务院法制办公室国法（2011）35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。由上可见，对没有按照经批准的相关方案补偿或者对相关方案本身所设定的补偿标准之合法性存在质疑的，可以归结为“对补偿标准有争议”的范畴。其基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。故如果再审申请人对于涉案方案所确定的补偿标准存在异议，在程序保障上仍应当先向被申请人提出，由其先组织协调，协调不成，再向被申请人的上一级政府申请复议（裁决）。因此，复议前置是再审申请人就补偿标准问题向人民法院进一步主张权利的必经程序。再审申请人主张，其已经向相关复议机关提出复议申请但没有被受理，故原审法院以本案争议未经复议为由裁定不予立案，认定事实不清。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第二款规定，法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。据此，法律规定的复议前置处理应当是指复议机关对相关争议的实体处理而非程序性处理。对于行政复议机关的不予受理的程序性处理行为，再审申请人首先应通过行政诉讼途径解决复议申请的受理问题，在复议申请被受理并经复议机关实体处理前，不能认为相关行政争议已经过行政复议前置程序。因此，本案二审法院以缺失行政前置程序等为由，未支持再审申请人的上诉主张，亦无明显不妥。此外，从权利救济途径的直接性和便利性看，再审申请人针对行政机关根据经批准的涉案补偿安置方案所实施的与其直接相关的安置补偿等行政行为仍有权寻求提起诉讼，也可在起诉相关行政行为时依法一并要求对上述方案进行司法审查，故其直接起诉涉案补偿安置方案及其批复，亦不符合诉讼经济原则，申请再审的事实和理由难以成立，本院不予支持。