村干部非法采砂找律师，樟树市非法采砂

作者：黄孝光

来源：中国新闻周刊

采砂江湖的链条上

有取得采砂权的采砂公司、

无证采砂船主、沿岸村干部和村民，还有有各种利益诉求的当地政府官员

4月6日，赣江樟树段的岸边砂场。砂场是河道采砂链条中的枢纽，砂石被采集后集中卸货至此，再通过运砂司机分销各地。摄影/本刊记者 黄孝光

樟树采砂江湖

本刊记者/黄孝光

发于2021.4.26总第993期《中国新闻周刊》

赣江自南向北流贯江西，途经宜春樟树这个县级市时，送来绵延近30公里的丰沛砂石资源。樟树市将此河段划分为5个可采区域。近日，《中国新闻周刊》实地走访看到，河道内停靠了13艘挖砂船，其中2艘因涉案被冻结，其余9艘则根据当地实行的轮采制，每月只允许作业10天。

“自从4·12案件爆发后，我们就没什么活干了。”一名受访船主在砂场做起了开票员的兼职。

他口中的案件，指的是2019年4月12日宜春市公安局侦办的一起涉黑案。该案涉案人员均为采砂从业者，自2008年起通过承包河道采砂权，垄断经营当地的采砂行业。案件于2020年11月一审宣判，28名被告人被判1年至17年刑期不等，该案目前正在二审上诉阶段。

这起涉黑案发生在扫黑除恶与采砂行业整治的大背景下，一定程度上反映了经久难治的采砂行业乱象。

天价拍卖

2007年12月29日，以赣江樟树段河道可采区2008年度的采砂经营权为标的，江西省樟树市采砂行业经历了一场“天价拍卖”。这是当地首次试水采砂权拍卖，从630万元起拍，5名采砂业主互相“斗气”，直至竞拍者夏建荣以2240万元的报价成为标王。此后至2016年，夏建荣及其合伙人持续竞得该河段的采砂经营权，也由此开始了持续多年的“涉黑史”。

《中国新闻周刊》获取的樟树法院一审判决书提到，多年来，以曾智平、夏建荣为首的黑社会性质组织，把巡逻队当作执法队，采取暴力、威胁等手段大肆实施串通拍卖、寻衅滋事、非法采矿、行贿、敲诈勒索、故意毁坏财物、聚众斗殴等违法犯罪活动50余起，致3人轻微伤，若干车辆、船只损毁，造成经济损失2万余元。

判决书说，自2008年至2019年案发，该组织获取非法利益十余亿元，敲诈勒索数万元。

赣江樟树段入河口宽、出河口窄，每年丰水期大量泥沙在此淤积，形成丰沛的砂石资源。据涉案人员白建雄介绍，樟树采砂市场以赣江为界，分河东、河西两大区域，河东靠近城区，砂场主多是改革开放后船运公司的下岗职工；河西靠近农村，砂场主多为沿河村民。

“我们这都是沙土，没法种庄稼，只能发展副业。”河西村民、涉案人员兰贵生的妻子向《中国新闻周刊》表示。她和丈夫自80年代进入砂石行业，从肩挑手挖开始，一步步发展至如今投资价值近千万的采砂设备。

早年樟树采砂市场散户各自经营，困于恶性竞争。2000年之后，夏建荣联营河东散户取得成效，河西散户以曾智平为首随后效仿，此后行业格局经历了河东、河西两大阵营并列，到两岸进一步联合的过程。

在宜春市水利局早年的评价中，多年来樟树河道采砂难管理、秩序混乱，掠夺、破坏性开采现象屡禁不止。该局寄希望于通过有偿拍卖采砂经营权，来解决当地违法违规采砂的问题。

然而拍卖制的推行，未能有效杜绝违法违规采砂。樟树市对采砂经营权进行打包拍卖，拍得者事实上形成了垄断经营。高价竞得采砂经营权后，夏建荣联合曾智平等赣江两岸12名采砂业主，组建樟树江河砂石销售中心（下称砂石公司），股东们共同出资，统一经营，一周分一次账。

在前述判决书的描述中，一位名叫陈爱平的砂场主，频繁在他们承包的河段内盗采砂石，多次制止未果。2008年 9 月1日，陈爱平再次被抓了现行，砂石公司数十人赶往陈爱平的砂场，用钢管、铁锤等打砸砂场内的物品，并烧毁了砂场内的农用车和工棚。

2010年至2016年，为了扩大砂石的开采量，曾智平、夏建荣等默许甚至入股打造无证采砂船，并安排这些船在樟树河道采砂。到2016年，樟树市赣江河道里面有70多条采砂船，其中有采砂许可证的只有26条，无证采砂船中，有9艘与砂石股东有关。

江西省水利厅曾刊文分析称，采砂业主在以高价获得出让权的情况下，为了收回成本、获得高额利润，往往采取超时、超范围、超量开采。据前述判决书描述，“多年来，该组织对樟树境内的赣江、袁河河道进行掠夺性开采，至2018年底，该组织销售的砂石量比采砂权出让合同规定的开采量多出了数倍。”

至于实际开采数据，樟树市采砂办主任彭小如向《中国新闻周刊》解释称，“以前监管手段没这么全，只能从涉案金额来倒算。”

非法采砂是樟树、江西乃至全国采砂领域涉黑的一大共性。湖北荆州郑国平等人非法采砂案中，涉案团伙被指组建非法采砂“联合舰队”，横跨9省36市疯狂作案，日盗采量达到万吨；广东林镜泉案中，法院审理认定该组织非法采砂量合计为1238万立方米，造成河道生态环境损害总计29.6亿余元；以陈志辉为首的广东涉黑组织非法采砂数千万立方米，获利超10亿元。

前述判决书提到，因为拍卖价格远高于起拍价，按出让合同规定的砂石开采量及销售价格计算，投资会亏本，所以砂石公司确定了提高产量、按政府最高限价销售的经营策略。拍卖制实行后，樟树市砂石价格由原来的5元/方调整为18元/方，这让很多局外人觊觎。“从村民到混混，我们当地叫‘罗汉’，想进来的人越来越多，行业内也出现偷砂、偷方、倒卖、外砂内运等一系列问题。”曾智平的一位家属在接受《中国新闻周刊》采访时说。

砂石公司组建了自己的巡逻队。起诉书列举了30多起巡逻队员寻衅滋事的违法和犯罪行为。根据曾智平的辩护律师胡卫星的梳理，这些行为针对的人群主要有两类：盗采砂石者，以及从事外砂内运的拉砂司机。

外砂内运，指的是樟树砂价上涨后，与隔壁丰城市形成价格差，不少人于是从丰城进砂，以低价向樟树倾销，这对樟树砂石公司的经营构成了威胁。胡卫星认为，曾智平、夏建荣等被告人的悲剧，很大程度上是由这个问题演绎而来。

判决书记录了十余起砂石公司因外砂内运而起的寻衅滋事事件。据此文书描述，砂石公司为制止外砂内运，形成了相对固定的行为模式——第一次拦截、警告，第二次倒砂石、记车牌，第三次扣车、罚款、让司机写保证书。

“砂石公司对外砂内运的司机进行处罚，按道理来说是不合法的，他们没有权力这样做，但是毕竟人家拍到了我们樟树市的河道采砂权。”樟树市水利局原副局长、采砂办常务主任黄金林曾交待。

另一名樟树市采砂办工作人员付小平则以案件证人身份提到，在处理外砂内运问题上，砂石公司通常先向采砂办举报，继而和采砂办人员一起去现场扣车。“有时候司机去上访，黄金林反而会警告司机不能去外地运砂到樟树来。”

砂石公司和村民、运砂司机的冲突愈演愈烈。据判决书记载，2011年9月，砂石公司数十人分乘二十余辆小车持钢管在朱坊村示威，威慑当地从事外砂内运的司机和村民。9月17日，朱坊村民与砂石公司再起冲突，巡逻队员对村民的拉砂车辆进行了打砸。据胡卫星了解，此事当年引起了樟树市主要领导的注意，政府相关部门组成了联合调查组介入调查。

樟树境内目前有13艘挖砂船，其中2艘因涉案被冻结，停靠在岸。摄影/本刊记者 黄孝光

“被敲诈的黑社会”

《中国新闻周刊》采访发现，樟树境内数十公里的采砂河道，并不是一个非黑即白的场域。从拍卖、采砂、销售到运输，多方参与逐利，他们和砂石公司之间的博弈几乎贯穿了砂石公司的整个采砂史。

“（采砂）不像工厂生产，圈一块地，引进生产线，就可以封闭作业。河道采砂是个完全敞开的场域，要和农民老表、沿岸滩涂的承包者、偷砂的罗汉、偷方的司机打交道，会遇到很多纠纷。”白建雄向《中国新闻周刊》解释称。

判决书记载了一起聚众斗殴未遂事件。2013年上半年，曾智平入股的严家湾砂场的采砂船到誉家洲与严家湾交界的地方开采，村民陈舒平以该船挖到誉家洲地界为由，多次到该挖砂机上闹事滋扰。曾智平、杨军等人商量决定，由砂石公司出面解决。2013年5月21日这天，砂石公司成员到达严家湾附近挖砂，吸引陈舒平。“他们去严家湾砂场其实是有两手准备的，一手是谈，谈好了就不打；一手是打，谈不好就打。”胡卫星说。不久陈舒平果然带人来到采砂船上滋事，采砂公司股东指挥纠集的社会人员持械追赶陈舒平，陈舒平驾驶一艘小船逃脱。

中标采砂河段出现村民阻挠，是采砂行业的常见现象。2018年6月9日，云南全州县一艘采砂船突然侧翻，后经调查，问题出在固定采砂船的钢丝绳被附近村民砍断3条，而类似事件在当地频频发生。“村民普遍认为，我们村头的河、村口的地，凭什么我们不能挖砂，政府卖给别人挖？”

在前述陈爱平事件中，樟树昌傅镇新江村委姜湖洲村擅自将属国家所有的该河段采砂权出让给陈爱平，陈爱平后来又转包给未取得河道采砂许可证和采矿许可证的肖某、廖某、宗某等人。此后，他们均被法院以非法采矿罪追究刑责。

前述判决书还记载了一个案例：樟树张家山街道杨村有一处30亩的沙滩小岛，自2011年起被杨春保等人从村委会承包，集资建造了4艘采砂船和一个砂场，在沙洲上挖砂。市采砂办干涉过多次，村集体称若要求放弃采砂，政府要收购其采砂设备。制止失败后，市采砂办退了一步，给村庄划定采砂界线，但事实上并未有效控制，甚至在客观上有纵容的嫌疑。

主管部门管理偏软的背后，有盘根错节的利益纠葛。樟树市一位知情官员向《中国新闻周刊》透露，曾智平、夏建荣等人涉黑案中，有三名原樟树市水利局官员被认定为保护伞，其一是原樟树市水利局副局长、采砂办常务副主任黄金林，他已因受贿罪和对非国家工作人员行贿罪被判刑，另有两人分别被免职和撤职。

《中国新闻周刊》注意到，前述判决书中，砂石公司股东夏建荣等人被指为了该组织能取得樟树市河道采砂权，以及在非法经营中得到相关部门的关照，多次向黄金林送钱，共计86.4万元。此外据宜春市公开通报，樟树市水利局水政监察大队原大队长邱晓军收受可能影响公正执行公务的礼品礼金、接受旅游安排等，其中一项是于2011年至2016年春节期间，收受管理服务对象夏某某所送6万元礼金、价值2万多元高档烟酒等。2020年6月，邱晓军受到政务撤职处分，降为一级科员。

到了2015年，杨春保等人从非法采砂演化为敲诈勒索。据宜春市中院2018年的一份裁定书记载，2015年以来，杨春保、邹新平等人多次组织杨村村民对前来采砂的船只进行打砸，有几次甚至敲锣打鼓，开船前往打砸。每次打砸后，他们会给参与闹事的村民每人30元~50元不等的“劳务费”。

杨春保等人打砸的赣樟临采03号采砂船，属于喻成章、曾智平等砂石公司股东合伙所有。2015年5月下旬，这艘采砂船在杨村水域采砂，杨春保得知后，召集杨村十多名村民持斧头、砍刀等，乘坐渡船登上采砂船和皮带机船，让船上的人蹲下，将两艘船上的发动机等设备砸烂，将发动机、减速器、输送带等的皮带割断。2016年4月，这艘船再次被砸。喻成章为了继续采砂，被迫向邹新平交了9万元。

2018年9月，宜春市中院判定邹新平、杨春保等人前述行为构成敲诈勒索罪和故意损坏财物罪。

“如果说我们是黑社会的话，我们也是被敲诈的黑社会。”白建雄表示，砂石公司曾多次通过交纳“保护费”来平息冲突。他向《中国新闻周刊》出具的一份协议书显示，南昌市新建区金洲砂石有限公司（下称金洲公司，前述砂石公司的接替者）为了在双塘村委所在地区采砂，一次性付给乙方“社会稳定维护费”120 万元一年，乙方收到钱款后，保证该公司旗下采砂船在该区域采砂时安全。

2017年8月3日，金洲公司向樟树市采砂办提交报告，称樟树赣江流域出现了社会黑恶势力参与非法包滩的现象，分别在洲上、张家山、永泰等地以强买强卖的形式，找到当地村民承包河滩，并以此敲诈采砂船主钱财，阻挠了公司的正常经营生产。金洲公司请求采砂办对黑恶势力在水面上的非法行为进行打击。

“屡打不绝”

2019年，长江流域10省（市）和长江航运公安机关开展了为期一年的打击黑恶势力非法采砂违法犯罪专项行动。据公安部统计，专项行动打掉非法采砂涉黑组织50个、恶势力犯罪集团40个，破获各类刑事案件1667起，查获涉黑资产17.9亿余元。

2021年，公安部再次部署长江流域开展为期一年的专项打击行动。今年3月1日的新闻发布会上，公安部治安管理局一级巡视员田卫军介绍称，当前长江非法采砂活动跨区域作案更加明显，多发于省际市际交界水域，一些采砂船只还被藏在人迹罕至的河汊洲滩、支流河口等，伺机作案。他称，长江部分水域的非法采砂活动，仍存在“屡打不绝”的问题。

为何采砂行业的乱象屡禁不止？“说白了是利益的驱使。每吨利润几十元，船大的一晚上能弄上万吨。因为有利可图，才会不顾一切，铤而走险。”砂石骨料网创始人、中国建材工业经济研究会砂石产业发展研究中心主任李华向《中国新闻周刊》分析称。

据上文提及的曾智平家属透露，高峰期砂石公司日销售额高达百万元以上。为此，砂场的工作人员一度遇到过抢劫。“傍晚四五点要下班了，这时候已经收了一天的钱，全都是现金。有蒙面的人开着面包车过来，挥着刀要求把钱全交出来。”

采砂行业另一个特征是门槛低。采砂行业所挖即所得，技术含量不高，很容易受到各方势力的觊觎和控制。行业低门槛和巨额的利润吸引了大量采砂者，并且尤其容易吸引那些没有一技之长又贪图便宜的人，也容易吸引那些有一定资源和背景、有“平事”能力的人，这些本来就有涉黑基础的人，在利益巨大且政府管理不规范的情况下，很容易发展为黑社会。

一审判决书记载了曾智平的一段往事。他原系樟树市药都宾馆职工，2003年和兄弟曾新平因争夺某工程发生械斗，造成曾新平方一死一伤，曾智平为此被判刑入狱。2006年出狱后，曾智平进入采砂行业。

判决书提到，2009年竞拍赣江樟树段河道新一轮的采砂权时，曾新平欲花高价收买有采砂许可证的船主参与竞拍。曾智平得知后，安排股东带有证船主外出旅游，旅游期间将船主的手机收走统一保管，切断船主与外界的联系，以确保砂石公司成员杨军成功中标。

据曾氏兄弟的家属了解，杨军中标后曾被曾新平威胁要求入股，拒绝后不久在砂场被当地混混砍至轻伤甲级。“曾新平就是混社会的。他没有砂场，我叫他不要掺和，去做别的事，但他不听我的。”这名家属说。据其了解，砍人事件发生后，当地警方在砂石公司设立了警务室，以免砂石公司“被混社会的侵入”。

根据前述判决书的记载，曾智平等人涉案，导火索就是曾新平的举报。

江苏师范大学法学院教授张峰振认为，法律效果不彰，是造成非法采砂屡禁不止的又一个重要原因。他说，目前，采砂管理的法律规制存在如下问题: 采砂管理存在多头执法、管理冲突问题；非法采砂的法律责任与危害后果不适应，违法成本低；规制手段单一，难以形成综合防治的局面；非法采砂定性及其与相关行为的关系不清等。

另据砂石骨料网分析，由于审批不规范、监管不严、可操作空间大，早期砂石企业对法律缺乏信任和敬畏之心，解决问题靠“江湖路数”。而在基层执法过程中普遍存在的“不闹不管，一闹就软”，让砂石企业在江湖路上越走越远，甚至不敢守法，因为很容易因此吃亏，长此以往，市场环境受到伤害，陷入恶性循环。

“面对盗采盗挖，每个地方管控的水平、力度都不一样，总体上经历了从乱到治、曲折向上的过程。”砂石骨料网创始人李华说。2016年年底，江西省发布《河道采砂管理条例》，加大打击非法采砂力度，《条例》规定，不按照河道采砂许可证要求采砂，情节严重的，没收违法所得，处３万元以上５万元以下罚款，并吊销河道采砂许可证。然而有评论称，相比采砂潜在的巨额利润，被罚款的性价比还是挺高的。

对樟树砂石公司而言，2016年是个转折点。这一年，樟树市提高了拍卖标准，曾智平等砂石公司股东失去竞拍资格，金洲公司作为外地资本取而代之。不过金洲公司进驻后，重新招揽了砂石公司的部分股东和巡逻队员。

为了从源头上遏制非法采砂行为，前述《条例》规定逐年减少采砂船舶的数量和年度河道砂石开采总量，也借以解决长期困扰赣江沿岸、鄱阳湖沿岸地方政府的无证采砂船问题。《条例》出台后，江西鼓励县级政府以切割淘汰方式处置过剩采砂船，截至2017年全省投入切割资金约6.3亿元，共完成采砂船切割848艘。

公开信息显示，2016年樟树采砂船有73艘，为历史之最，其中47艘存在不同程度的证照不全问题。根据樟树市采砂办向《中国新闻周刊》提供的数据，樟树经历了两轮采砂船切割，第一轮从2016年开始，切割对象是47艘证照不全船只；第二轮在2018年，对剩余26艘有证采砂船进行二合一式切割。另据曾智平的辩护律师胡卫星统计，切割过程中，樟树市政府向砂石公司部分船主支付补贴和奖励，总计778万余元。

前述判决书显示，第一轮切割涉及砂石公司部分股东名下的9艘无证采砂船，这些无证船只涉及的采砂行为被判定为非法采矿；第二轮切割时，金洲公司部分成员“伙同采砂办工作人员多次非法切割他人的吊机和采砂船”，据此被判定寻衅滋事。

曾智平等砂石公司成员被判刑，与扫黑除恶行动和砂石行业升级治理的大背景有关。2019年4月8日，江西宣布开展为期九个月的河道采砂联合整治行动，严厉打击非法采运砂石。几天后，曾智平等人被带走调查。樟树市政法委书记陈海荣说，樟树市在打击“砂霸”上成效显著，以曾智平涉黑案件为例，房产、车辆、资金、贵重财物、公司股权、有价证券“六必查”，共扣押、冻结、收缴涉案现金3亿多元。

“江湖”已远？

据曾智平家属介绍，2018年曾智平已预判到采砂行业变局即将到来。“他跟我们说，将来不一定会进行拍卖了，可能直接政府管理。”2019年3月5日，金洲公司再次拍得采砂权，一个月后曾智平等人因涉嫌串通投标被警方带走。

“砂石是基础设施建设用量最大、不可或缺、不可替代的原材料。全国每年砂石用量200亿吨，相比之下煤炭约38亿吨、钢铁约11亿吨、水泥20多亿吨，加起来还没有砂石一半多。”中国砂石协会会长胡幼奕向《中国新闻周刊》表示，砂石以前主要靠河道采集，没有引起相关部门足够重视。2017年开始，中央环保督察在全国展开，砂石行业经历前所未有的整治风暴，进而导致砂石短缺，到了2018年下半年，砂石价格暴涨，才引起各方面的注意。

李华将近几年砂石行业的整顿形容为“大浪淘沙”，认为其推动了行业快速洗牌：“市场资源短缺导致价格上涨，投资门槛越来越高，小微企业很难进入，这时候中建材、中电建、华润、海螺、华新等大企业则大举进入。”胡幼奕则表示，行业洗牌之下，传统的封闭的砂石产业链被打开，新的体系正在形成，“将从小矿时代进入大矿时代”。

据胡幼奕介绍，大企业进入的同时，机制砂占比逐渐提升，尾矿废石、建筑固废、淡化处理的海砂等，成为重要的砂石料源。“行业以前是从江湖里面捞砂，以后针对江湖的采砂规划量将越来越小，逐步变为以清淤疏浚式采砂为主。”胡幼奕认为，在此情况下，河湖采砂会普遍成为过去时。

李华向《中国新闻周刊》强调，有别于全国层面大企业进驻的趋势，不少地方走的是国有化而非市场化的路径。“对于地方政府而言，基于砂石资源有利润在，觉得还是个宝，出于财政考虑，选择让地方城投公司来接管。”

据不完全统计，目前江西、湖北、湖南、陕西、河南、四川等省下辖的部分市县已实行采砂国有化。2016年出台的《江西省河道采砂管理条例》规定，县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理。2009年，九江市成立砂管局，组建国有赣鄱砂石公司，首开江西省河道采砂统一管理先河。江西省政府官网刊发的《条例》解读文章表示，政府统管有效避免了河道采砂恶性竞争，以及无序、超量开采，为河道非法采砂治理探索出一条新路。

对樟树市而言，曾智平涉黑案的查办，直接推动了当地采砂业的国有化之路。樟树市采砂办主任彭小如告诉《中国新闻周刊》，政府于曾智平等案发后次月对砂石公司实施接管。2020年5月，樟树市发投公司成立独资子公司樟树市赣袁砂石有限公司，宣布对全市砂石业务进行统一管理、统一经营。

彭小如解释称，治理主要包含采和销两个环节，采是准入机制，已经控制住了，现在采砂船相当于为政府打工；销涉及的是利润，归国家所有了。“如此一来，滋生黑恶的土壤完全被剥离，参与不进来了。”

然而河道采砂权收归国有，也让业内人士产生担忧。“地方城投公司通常是地方的影子银行，容易形成权力寻租的空间。从大的环境看，有些地方存在既当运动员又当裁判员的情况，肯定会对优质企业的进入和市场的规范造成一些障碍。”李华提到。

《中国新闻周刊》实地调查发现，囤砂、偷方、倒卖等砂石行业的乱象，在樟树市依然存在。2020年5月，赣袁公司将辖区内砂石价格由70元/方上调为170元/方。与此同时，当地增设了“砂票”环节，要求购砂者需通过社区或采砂办领取砂票才能买砂。多名受访者质疑称，砂票环节的设立给倒卖砂石或砂票提供了操作空间，进而抬升了砂石价格。一名受访船主称，他一个朋友最近装修房子，拿砂的价格是280元/方。

此外，与早年的外砂内运问题相对，樟树如今面临内砂外运问题的困扰。据当地媒体报道，由于樟树与不产砂的邻近县市新余、高安等地砂石价格偏差巨大，加上砂石市场需求与供给矛盾突出，供不应求，有些投机分子向外运砂石进行倒卖，扰乱砂石市场价格。为此，樟树市要求运砂车辆必须配有市采砂办开具的“河道砂石采运管理单”，一车一单，装运砂石。当地还成立了由市采砂办牵头，市水利局、公安局、交警大队组成的联合执法组。

樟树市一名执法人员感叹，非法采砂人员将砂石运送到外地，往往可以卖出两倍至三倍的高价，“面对高额利益诱惑，他们简直像毒贩子一样疯狂。”