时间：2022-12-27 23:22:07来源：法律常识
作者：张宇律师，清华大学法学学士，日本早稻田大学法学硕士，北京市京师律师事务所执业律师。
“扫黑除恶”转向常态化后，2022年5月1日，《中华人民共和国反有组织犯罪法》（以下简称《反有组织犯罪法》）正式实施。
作为侦查机关、反有组织犯罪的执行机关，公安部于近日发布了《公安机关反有组织犯罪工作规定》（以下简称《规定》），为公安机关落实有组织犯罪预防和治理工作提供了具体工作指引和要求，将于今年10月1日起施行。
纵观《规定》全文，不仅是对《反有组织犯罪法》的落实，也有不少制度创新，对于办理相关案件的律师而言，同样具有指导意义。本文将对《规定》中的重点内容，结合律师实务简要介绍如下。
一、 总览
在体例方面，《规定》基本对照《反有组织犯罪法》，只是将后者“第三章 案件办理”根据公安机关的工作流程，进一步细分为“线索核查处置”和“案件办理”两章，对于公安机关的工作更有针对性、指导性。
在内容方面，《规定》从公安机关的职责出发，强调办案主动性，对《反有组织犯罪法》进行了对照落实。尤其针对创新性法律制度，如“三书一函”（《反有组织犯罪法》第十四条）、个人财产及日常活动报告制度（《反有组织犯罪法》第十九条）等，在执行层面给出了具体的操作指引。
与此同时，结合三年“扫黑除恶”专项斗争的工作机制和实践经验，《规定》也吸收了公安机关在以往工作中的部分做法，如商请人民检察院提前介入案件、对不宜查冻扣的财产进行代管或者托管等。不可否认，这些创新性规定确实是公安机关的成功经验总结，但将其制度化、规范化是否合适，尚需理论研讨和实践检验。
一、 《规定》重点内容解析
1. 个人财产及日常活动报告制度
第二十条 对因组织、领导黑社会性质组织被判处刑罚的人员，其户籍地设区的市级公安机关可以决定其自刑罚执行完毕之日起向公安机关报告个人财产及日常活动，并制作责令报告个人财产及日常活动决定书。
前款规定的户籍地公安机关认为由原办案地公安机关作出决定更为适宜的，可以商请由其决定。协商不成的，由共同的上级公安机关指定。
认为无需报告的，应当报上一级公安机关同意；无需报告的情况发生变化，有报告必要的，依照本规定作出责令报告个人财产及日常活动决定。
第二十一条 责令报告个人财产及日常活动决定书应当载明报告期限、首次报告时间、后续报告间隔期间，报告内容、方式，接受报告的公安机关及地址、联系方式，以及不如实报告的法律责任等。
首次报告时间不迟于刑罚执行完毕后一个月，两次报告间隔期间为二至六个月。
责令报告个人财产及日常活动决定书应当在其刑罚执行完毕之日前三个月内作出并送达和宣告，可以委托刑罚执行机关代为送达和宣告。
依据本规定第二十条第三款作出责令报告个人财产及日常活动决定的，不受第二款首次报告期限和前款期限限制。
第二十二条 作出决定的公安机关负责接受个人财产及日常活动报告。必要时，也可以指定下一级公安机关接受报告。
报告期间，经报告义务人申请，接受报告的公安机关认为确有必要的，报决定机关批准，可以变更接受报告的公安机关。跨决定机关管辖区域变更的，层报共同的上级公安机关决定。
接受报告的公安机关变更的，应当做好工作交接。
第二十三条 报告义务人应当按照责令报告个人财产及日常活动决定书的要求，到公安机关报告个人财产及日常活动情况。
在报告间隔期间，报告义务人的个人财产及日常活动情况可能出现较大变动或者存在重大错报、漏报等情况的，接受报告的公安机关可以通知报告义务人书面或者口头补充报告有关情况。
报告义务人住址、工作单位、通讯方式、出入境证件、重大财产发生变动的，应当在变动后的二十四小时内向公安机关报告。
第二十四条 公安机关可以要求报告义务人报告下列个人财产及日常活动情况：（一）住址、工作单位、通讯方式；（二）动产、不动产、现金、存款、财产性权利等财产状况；（三）经商办企业，从事职业及薪酬，投资收益、经营收益等非职业性经济收入，大额支出等财产变动情况；（四）日常主要社会交往、婚姻状况，接触特定人员和出入特定场所情况，出境入境情况等；（五）受到行政、刑事调查及处罚的情况，涉及民事诉讼情况。
报告义务人对前款第二、三、五项规定的报告情况，应当提供证明材料。
第二十五条 个人财产及日常活动报告期限不超过五年，期限届满或者报告义务人在报告期内死亡的，报告义务自动解除。
为了从根源上“打财断血”，防止黑恶势力“死灰复燃”，《反有组织犯罪法》创设了要求黑社会组织、领导者刑罚执行完毕后一定期限内报告个人财产及日常活动的制度。该法仅以第十九条作概括性规定，具体规范体现在了公安部的《规定》中。
《规定》从第二十条至第二十五条详细制定了个人财产及日常活动报告制度，呈现了这一创新性惩戒措施的初步面貌：
（1） 决定机关：报告由市级公安机关决定，不报告由省级公安机关决定；
（2） 管辖：原则上由户籍地市级公安机关决定并执行；
（3） 决定书应当在刑罚执行完毕之日前三个月内作出并送达和宣告，载明报告期限、时间、间隔、内容、方式、接受机关、法律责任等内容；
（4） 首次报告不迟于刑罚执行完毕后一个月，报告间隔为二至六个月，报告期限最长不超过五年；
（5） 报告内容包括联系信息、财产及收入情况、社会关系情况、涉诉涉罚情况等；
（6） 报告义务人应当按要求报告，对于较大变动或者重大错漏应当补充报告，联系信息或重要证件、财产出现变化的应当在二十四小时内报告。
上述规定，远比取保候审期间的报告制度严格，事实上构成了对报告义务人的人身和财产限制。因此，律师在办理案件过程中，有必要将相关规定向当事人进行提示，并尽可能争取较短的报告时间。
但是，尽管上述条文规定了主要内容，该全新制度在执行中必将出现诸多问题。比如，如何把握五年以内的报告期限，是一个月还是顶格五年？书面或口头报告是否需要留档，保存多久？如果在报告过程中发现异常，如何处置、采取何种程序？凡此种种，都将是该制度在落地中需要考虑的问题。如果没有进一步的工作细则加以规范，恐将出现执行中的乱象，或导致该制度流于形式。
2. “宽严相济”政策在取保候审措施中的体现
第三十四条 对有组织犯罪的组织者、领导者和骨干成员取保候审的，由办案的公安机关主要负责人组织集体讨论决定。
根据《反有组织犯罪法》的规定，办理有组织犯罪案件，应当坚持宽严相济，对组织者、领导者和骨干成员，应当严格掌握取保候审、不起诉等适用条件。
在侦查阶段，为了落实宽严相济的刑事政策，对于有组织犯罪的组织者、领导者和骨干成员，需由办案公安机关的主要负责人组织集体讨论，才能决定取保候审。
该条规定看似是对有组织犯罪类案件变更强制措施的严格限制，但也为律师办理相关案件提供了一条思路。事实上，即便在《规定》出台前，涉黑恶案件的主要成员也几乎不可能变更强制措施，业已成实践中的“潜规则”。而《规定》第三十四条虽然要求从严掌握取保候审的适用，但也明确了适用的具体要求。那么，辩护律师在办理相关案件的过程中，如果确有证据或理由认为相关人员可以变更羁押强制措施，便可从办案机关的主要负责人入手，采取书面、口头等多种形式阐述意见，或能取得一定效果。最起码，也比被办案人员搪塞一句“我决定不了”要好。
3. 侦查阶段人民检察院提前介入案件
第三十七条 根据有组织犯罪案件侦查需要，公安机关可以商请人民检察院派员参加案件会商，听取其关于案件定性、证据收集、法律适用等方面的意见。
在三年“扫黑除恶”专项斗争中，多地均出现了检察机关、乃至审判机关在侦查阶段就介入案件，联合挂牌督办案件的情况，并得到了有关部门的认可。《反有组织犯罪法》虽未将这一做法制度化，《规定》仍然将此经验纳入其中，只是有限度地商请人民检察院提前介入，避免破坏审判独立性。
值得注意的是，这一规定虽然有利于办案，却事实上将检察机关的工作提前，导致负责办理案件的检察人员产生先入为主的预判，将给辩护工作带来更大困难。
4. 全面调查财产
第四十五条 公安机关根据办理有组织犯罪案件的需要，可以全面调查涉嫌有组织犯罪的组织及其成员财产的来源、性质、用途、权属及价值，依法采取查询、查封、扣押、冻结等措施。
全面调查的范围包括：有组织犯罪组织的财产；组织成员个人所有的财产；组织成员实际控制的财产；组织成员出资购买的财产；组织成员转移至他人名下的财产；组织成员涉嫌洗钱及掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得孳息、收益等犯罪涉及的财产；其他与有组织犯罪组织及其成员有关的财产。
为了实现“打财断血”，《反有组织犯罪法》第四十条确定了对涉有组织犯罪的组织及其成员全面调查财产的制度。根据《规定》，全面调查的范围，不仅包括组织和成员个人的财产，还包括组织成员实际控制、出资购买、转移、洗钱及销赃涉及的财产等。根据调查情况，可以采取查询、查封、扣押、冻结等措施。
这一规定，从制度上明确了可以在案件审理之前对组织和成员的财产进行全面调查并采取查冻扣措施，打击面更广、力度更大，对维护合法财产权益提出了新挑战。比如，组织成员的近亲属、特定关系人等名下的财产可能会被大规模调查，乃至被查冻扣。作为辩护律师，需要及早提醒并协助相关人员说明财产来源、收集合法证据，及时申请解除查冻扣措施，以保护与案件无关的个人合法财产。
5. 财产特殊证明标准的适度控制
第四十九条 有证据证明犯罪嫌疑人在犯罪期间获得的财产高度可能属于黑社会性质组织犯罪的违法所得及其孳息、收益，公安机关应当要求犯罪嫌疑人说明财产来源并予以查证，对犯罪嫌疑人不能说明合法来源的，应当随案移送审查起诉，并对高度可能性作出说明。
本条是《反有组织犯罪法》提出的关于财产的特殊证明标准的进一步阐释。这一标准突破了刑事证据“排除合理怀疑”之原则，规定有证据证明犯罪嫌疑人、被告人在犯罪期间获得的财产高度可能属于组织犯罪的违法所得的，只要嫌疑人、被告人不能说明合法来源，即便存在其他可能，仍然一律认定为违法所得并依法处理。
《规定》在重复该标准的同时，强调公安机关应当要求犯罪嫌疑人对财产来源进行说明并查证，并在移送审查起诉时对高度可能性作出说明，以对公安机关加诸义务的形式，在一定程度上避免了特殊证明标准的滥用。
对于辩护律师而言，在办案过程中有就必要向犯罪嫌疑人、被告人核实其是否能够说明财产合法来源、提供相应证据或线索，核实公安机关是否对此进行讯问、是否对可以说明的财产来源进行积极查证。如果存在公安机关没有知悉或查证的财产合法线索，在控制风险的前提下，辩护律师可以主动提供相关证明材料甚至取证，以为当事人争取合法利益。同时，辩护人也应当注意公安机关是否在《起诉意见书》等文件中对高度可能性作出说明、说明是否满足“高度可能”的标准，并进一步与办案机关就财产部分商榷。
6. 对经营性财产代管或托管
第五十二条 对于不宜查封、扣押、冻结的经营性财产，经县级以上公安机关主要负责人批准，可以申请当地政府指定有关部门或者委托有关机构代管或者托管。
不宜查封、扣押、冻结情形消失的，公安机关可以依法对相关财产采取查封、扣押、冻结措施。
在《反有组织犯罪法》颁布前，“两高两部”《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》及《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》均有对于不宜查冻扣的经营性资产，可以申请当地政府指定有关部门或者委托有关机构代管或者托管的规定。
而在实践过程中，相关做法却可谓是乱象横生。笔者曾经办理的山西某涉黑案，涉案房地产公司高管正常履职、公司正常运营，却收到侦查机关当地政府的托管通知，当地政府甚至派人异地抢公章、要求高管交出公司经营权，导致员工和大量购房户人心惶惶，最终引发了行政诉讼乃至舆情危机。
究其原因，一方面，即便是黑恶势力犯罪案件，在经人民法院依法审理之前也不能认定有罪，对相关财产无权随意定性处置。另一方面，经营性财产如公司，涉及大量无关员工和消费者等群体，随意代管或托管极有可能引发群体性危机。
由此可见，允许代管或者托管经营性财产，必然会触发罚没财产驱动的权力滥用，削减审判中心主义的原则，造成私有财产不确定性之风险。
或许正是出于这些原因，《反有组织犯罪法》在涉案财产处置方面并未沿承该规定。然而，《规定》却在法律之外自我赋权，重申了这一权力，是否有违反法律之嫌？该制度又是否有落实的合理性？私以为，律师在办案中如遇到相关情形，应当据理力争。
7. 针对举报民警的审慎处理原则
第五十七条 公安机关接到对从事反有组织犯罪工作民警的举报后，应当审慎对待，依规依纪依法处理，防止犯罪嫌疑人、被告人等利用举报干扰办案、打击报复。
对利用举报等方式歪曲捏造事实、诬告陷害从事反有组织犯罪工作民警的，应当依规依纪依法追究责任；造成不良影响的，应当按照规定及时澄清事实，恢复民警名誉，消除不良影响。
在当下的办案环境中，辩护律师必须要穷尽一切方法寻求案件突破点，为当事人争取合法利益，有时不免需要通过投诉、举报来换取程序正义。在笔者办理的几起黑恶势力案件中，也曾出现违法限制会见、违法搜查等不同程度上侵犯辩护权等合法权利的情形，只能通过向上级部门反映、申请检察监督等方式维护基本权利。
而上述第五十七条规定的审慎处理原则，对利用举报干扰办案、打击报复的追究相应责任，似乎成了悬在辩护人头上的“达摩克利斯之剑”。这就要求律师在办理涉有组织犯罪案件时尤为注意依法依规执业，审慎对待当事人及其家属提供的举报事实和线索，以免陷入执业风险。
《公安机关反有组织犯罪工作规定》虽是公安机关的办案准则，却也可以为辩护律师提供参考。作为律师，必须持续学习，才能有的放矢地办好每一个案件。
