时间：2022-09-27 21:54:12来源：法律常识
一份近日发布的官方文件为国内的“地铁热”降了温。
日前，国务院办公厅（以下简称“国办”）印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（以下简称《意见》），对新形势下我国城市轨道交通规划建设工作作出部署。
相较于2003年国办印发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，《意见》提高了申报建设地铁和轻轨的相关经济指标——申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值分别由100亿元、1000亿元调整为300亿元、3000亿元，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值“底线”则分别从60亿元、600亿元提高到150亿元、1500亿元。
同济大学《城市轨道交通研究》主编、教授孙章近日在接受澎湃新闻（www.thapaper.cn）专访时表示，原来的申报标准比较低，带来了资金、债务、技术人才及其他前期工作的资源需求压力非常大，超过了地方政府的投融资能力，对改善民生会有影响。
孙章认为，未来，地铁“超强度”的建设应该转变为高质量的发展，城市轨道交通规划要向城市群轨道交通规划转变，打破单一修建地铁的制式，用市郊铁路、城际铁路的方式补齐短板。
“超强度”建设
澎湃新闻查阅《城市轨道交通研究》杂志2018年第5期时发现，上述《意见》并不是官方首次为地铁建设潮“降温”。
时间拉回50多年前。1965年，我国第一条地铁在北京开工建设，1971年投入运营。
孙章告诉澎湃新闻，轨道交通的起步初期，我国财力较为薄弱，建设费用主要依靠外国政府的贷款，只能购买和使用外国的设备，使得早期地铁建设成本非常高。
1995年，国办印发了《关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知》，这份通知叫停了除北京、广州和上海2号线以外的城市轨道交通项目的审批，并规定所有地铁项目均属大型项目，必须报国家审批。
2000年左右，国家计委和国务院办公厅接连发布了《关于城市轨道交通设备国产化的实施意见》和《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》。有专家指出，这两份文件使得城市轨道交通装备造价大幅下降，行业管理制度趋于规范和稳定，轨道交通迎来了跨越式的发展。
中国城市轨道交通协会副会长兼秘书长、教授级高级工程师宋敏华在一篇题为《我国城市轨道交通发展回顾与思考》的文章中，将我国城市轨道交通发展划分为三个阶段，即缓慢起步、快速发展、“爆发式”发展。
宋敏华提供的数据显示，“十三五”以来，全国有100多个城市规划了城市轨道交通线网，形成百城百市同时发展轨道交通的新局面——2016年新增运营线路534.8公里，首次突破500公里大关；2017年中国内地新投运线路达868.9公里，跨国800公里大关；预计到2020年底，全国将有60多个城市开通包括有轨电车和市域快轨交通在内的城市轨道线路8000公里左右。
在孙章看来，这种“爆发式”发展是“超强度”的。“像武汉、郑州、成都等城市规划轨道交通线路都超过了500公里，短期内的建设强度都要超过当年北京奥运会和上海世博会之前的轨道交通发展的强度。”孙章说。
北京交通大学教授赵坚在接受《北京商报》采访时表示，一些城市想要修建地铁是处于拉动投资以及城市形象的考虑，却忽视了地方财政实际能力，所以应该提升申建地铁门槛，这对城市的长期发展也是有好处的。
潜在危机显现
去年，包头地铁项目被叫停，地方财政实际能力不足的问题也因此显现。
据财新网去年11月的报道，总投资规模高达300亿元的包头市轨道交通项目已在当年8月初被叫停。与此同时，多位银行业及监管人士还透露，内蒙古呼和浩特的3、4号线地铁项目，以及呼和浩特到鄂尔多斯的高速公路项目也被叫停。三个项目涉及投资超过500亿元。
另据新华网今年1月的报道，在包头地铁停工近五个月后，内蒙古自治区官方首次承认项目叫停。
报道称，在1月3日举行的中共内蒙古自治区第十届委员会第五次全体会议暨全区经济工作会议上，内蒙古自治区党委提出，要全面梳理在建和计划建设的政府投资项目，停建、缓建一批政府过度举债的项目，坚决叫停包头地铁项目和呼和浩特地铁3、4、5号线项目。
“呼和浩特、包头轨道交通建设超过了城市公共财政预算收入能力，超过了原来的标准。”孙章告诉澎湃新闻，原来的申报标准比较低，带来了资金、债务、技术人才及其他前期工作的资源需求压力非常大，超过了地方政府的投融资能力，对改善民生会有影响。
宋敏华则认为，目前的建设态势，注意防范金融风险是十分必要和及时的。
他表示，对在建项目，特别是正处于前期工作中的建设规划，应做到进一步的深入研究，对资金筹措和企业债务应该严格审核，防止存在风险隐患的项目草草上马。
上述《意见》也明确，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。
因此，《意见》提出多个原则和举措，进一步完善规划管理规定，强化项目风险管控。
其中备受关注的是，《意见》要求，严格建设申报条件。地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。
据《北京商报》报道，本次《意见》出台前，国家发改委曾发布了《意见(草案)》，据《意见(草案)》统计，目前国家已批复建设规划的43个城市中，完全符合申报新一轮建设规划条件的只有29个城市，南宁、呼和浩特、包头、乌鲁木齐、哈尔滨、贵阳等14个城市均不符合现在的门槛。
“地铁梦”碎后
这些城市的“地铁梦”，真的碎了吗？
7月17日，国家发改委政策研究室主任、新闻发言人严鹏程在回应城市轨道交通新政时指出，对于正在履行审批程序和规划内的其他未开工项目，要严格按照《意见》规定和建设规划要求，加强项目出资方案的审核，只有在资金来源已经明确落实好的前提下，才能按程序批准和开工建设。
关于“出资方案”，严鹏程表示，《意见》强化了项目总投资中财政资金比例的要求，除建设规划明确采用特许经营模式外，城市轨道交通项目总投资中，财政资金投入不得低于40%。
孙章对澎湃新闻分析说，如果政府财政资金投入达不到40%，这个项目是不靠谱的，风险很大的。“有些地方政府为了加快轨道交通项目的上马，采取PPP模式，表面上是企业的名义，实际上还是政府在兜底，这个收益也是有风险的。”他说。
此外，一些城市的轨道交通还存在运营入不敷出的情况。
宋敏华在上述自己的文章中就指出，我国大多数城市地铁的收入来源与纽约地铁高度相似，主要为票务收入加政府补贴模式。据统计，我国城市轨道交通行业运营票款收入普遍占运营生产成本的50%-60%，依靠自身难以做到财务平衡，更谈不上设备折旧更新和还本付息。
因此，宋敏华认为，有必要重新认识城市轨道交通的成本，确立全生命周期成本体系的概念。全生命周期成本是指统筹考虑地铁线路建设及运营期间的所有费用支出，通常以25-30年为一个周期。
严鹏程在上述回应中也提出，《意见》强化了城市政府对轨道交通项目全寿命周期的支出责任，即要按照国家批复建设规划明确的资本金比例和来源等要求，按期推进在建项目，不能出现“半拉子”工程。
他表示，这就需要城市政府统筹考虑财政预算，优化调整支出结构，落实项目资金，确保按时足额到位。
多制式发展
地铁建设曾被按下的加速键又重新得到复位，慢下来以后，各方都要重新思考更科学的城市轨道交通规划和建设的模式。
宋敏华指出，除了要树立全生命周期成本意识之外，还要进一步提升管理水平和关键技术水平。他认为，有些制式相对边界模糊，如市域与城际、高速磁浮与中低速磁浮等。还有在风景旅游区的所谓旅游线路，实质上是为了绕开审批与监管环节，给公共安全带来潜在风险。
事实上，城市轨道交通一直以来都不只有地铁一种制式，但在我国，单条地铁却越建越长。有数据显示，目前，在我国已建设的4152公里城市轨道交通中，地铁占了76%。
孙章告诉澎湃新闻，广州地铁计划与中山市连接。实际上，高运量、高投资的地铁优势在长距离线路中显现不出来。
为此，孙章建议，未来城市轨道交通规划要向城市群轨道交通规划转变，打破单一修建地铁的制式，用市郊铁路、城际铁路的方式补齐短板。
宋敏华则在其文章中提出了“多制式城市轨道交通”的概念，他认为，部分城市虽然具有建设轨道交通的能力，但建设规模过大，建设时机过于集中，建设制式过于单一。随着大批三线城市建设城市轨道交通，以及大城市线路往外延伸，城市轨道交通建设将会面临更多元化的选择。
据《人民日报》报道，国家发改委综合运输研究所副所长李连成也认为，政府要把人民创造的社会财富用好，用在必须和急需的地方，才能发挥最大的经济社会效益。城市轨道交通有地铁、轻轨等多种系统制式，造价不同、适应的运量规模不同。要按照经济适用原则，合理选择系统制式，控制工程投资，提高城市轨道交通投资效益。
