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全国中小企业股份转让系统有限责任公司总经理徐明在论坛上发言

第三届中小投资者服务论坛9月4日以线上“云论坛”形式举办。本届论坛旨在探讨如何以新证券法实施为契机，推动我国资本市场投资者保护工作开创新局面。

以下为全国中小企业股份转让系统有限责任公司总经理徐明在论坛上的发言。

认真贯彻证券法 积极推进新三板市场投资者保护

2020年，我国资本市场最为重大的事件就是新证券法的颁布实施。目前，中国证监会系统和整个资本市场都在认真学习贯彻落实新证券法。本次论坛以“落实证券法实施 促进投资者保护”为主题，恰逢其时，意义重大。借此机会，围绕会议主题，我发言的题目是“认真贯彻证券法，积极推进新三板市场投资者保护”，谈三点意见，不妥之处请大家批评指正。

一、新证券法是一部投资者保护法

众所周知，投资者是资本市场最基本的要素，更是资本市场存在的基础，是资本市场发展之本，没有投资者就不会有上市挂牌公司，更不会有中介机构。投资者的合法权益得不到充分的保护，投资者就会远离资本市场，资本市场最终将不可持续。因此，一个健康稳定、富有竞争力的资本市场一定是投资者合法权益得到充分保护的市场。而投资者保护最重要的武器就是法律，法律能否对投资者权利和合法权益进行充分规定，是投资者能否得到保护以及保护到何种程度的根本。纵观世界各国，证券法都以保护投资者为核心价值追求。例如，美国1933年证券法的首要目的，是要求公布重大信息从而保护投资者，并且将保护投资者放在提高效率、促进资本形成之前。国际证监会组织三项监管目标中，首要目标是保护投资者利益。我国的证券法律也充分体现了这一理念和追求，尤其是新修订的证券法更是体现了对投资者的充分保护，可以说，新证券法就是一部投资者保护法。与原证券法相比，新证券法在立法理念、立法对象、立法体例和立法制度上充满着突破和创新，体现了自己的特色。主要有以下四方面：

（一）立法理念转变：从监管本位到投资者权利本位

修订前的证券法从当时的资本市场实际出发，更多地强调监管本位，重点规定各方参与主体的义务和责任安排，而对投资者权利等内容则着墨较少，导致法律中权利和义务配置相对失衡。新证券法在进一步简政放权、实行公开发行注册制的同时，对投资者的知情权、表决权、收益权、求偿权等进行了全面规定。比如：允许投资者保护机构等主体征集股东权利，代为行使提案权、表决权等，帮助中小投资者提高话语权、积极表达利益诉求；强调上市公司应当依照章程分配现金股利，保障股东的资产收益权；投资者保护机构可以自己名义提起股东代表诉讼，持股比例和期限不受公司法限制，也有利于中小股东权利的保障。这些安排，都体现了对投资者权利的重视和保障，体现了从监管本位到投资者权利本位的理念转变。

（二）立法对象转变：从注重发行人到重视投资者

修订前的证券法在规定对象上，存在“重发行人、轻投资者”的现象。修订前的证券法全文以发行人、上市公司为核心规制对象，证券公司、证券服务机构等次之，对于投资者的规定则较为少见，整部法律中涉及到“投资者”的表述仅28次，并且“重行政、轻民事”的现象较为突出，投资者权益保护和救济存在制度缺失，不利于资本市场的长远健康发展。此次新证券法立足中国特色、借鉴国际经验，大幅增加投资者保护的内容，全文“投资者”表述出现82次，针对投资者信息不对称、容易受侵害、维权成本高、寻求救济难等问题进行了系统性规定和应对，彰显了加强资本市场投资者保护的决心。

（三）立法体例转变：从分散规定到专章集中体现

修订前的证券法关于投资者保护的条款散见于各章节，没有形成系统的投资者保护制度体系。新证券法的一大亮点，就是新设投资者保护专章，通过事前加强投资者适当性管理、事中保护各类股东权利、事后完善救济途径等多方面、全方位的制度安排，集中体现了证券法保护投资者的立法宗旨和核心追求。专章方式不仅通过集中规定投资者保护的相关内容，使执法者、守法者和社会各方觉得好看好查、方便使用，更重要的是起到了法律的宣示作用，增强社会各界的投资者保护意识，提升投资者保护的整体效能。

（四）立法制度转变：从一般性制度安排到重大制度创新

与修订前的证券法相比，新证券法投资者保护的最大亮点，是认真总结了我国资本市场投资者保护的现状和探索，在新证券法中进行了大量的重大制度创新，形成了中国特色的投资者保护新机制。例如，将投资者保护机构纳入证券法，针对中小投资者行权意识不强、维权成本较高等问题，规定投资者保护机构的多项职能，将投服中心等机构的有益实践法律化，赋予投服中心法律地位和法定权利；规定代表人诉讼，形成中国特色的集体诉讼机制，允许投资者保护机构作为诉讼代表人按照“默示加入、明示退出”原则，代表投资者进行损害赔偿诉讼，实现保护投资者和避免滥诉的统一；规定先行赔付制度，将投资者受偿的可能性变成现实，使投资者保护真正落到实处。

二、新证券法是新三板市场投资者保护的坚强基石

证券法修订前，新三板市场所依据的仅仅是行政法规，法律地位不足，对违法违规追究责任的法律依据并不充分，投资者保护力度不够。新证券法的出台，对新三板市场进行了规定，为新三板市场的投资者保护提供了更加有力的法律保证，意义重大。

（一）新证券法提升了新三板市场法律地位，投资者保护更加“有法可依”

根据新证券法的规定，新三板作为目前唯一一家国务院批准的其他全国性证券交易场所，与证券交易所具有相同的法律地位。二者都可以组织公开发行证券的交易、挂牌公司与上市公司履行同等的信息披露义务、都依法实施自律管理等，从而确立了新三板场内、公开、独立市场的法律地位，使得投资者参与新三板市场更加“有法可依”，权益保障也具有了更加坚实的法律依据。新证券法对新三板市场定位的明确，是对新三板市场投资者最大的保护。

（二）新证券法关于投资者保护的具体内容适用于新三板

一是投资者保护专章的主要内容适用于新三板。该章关于普通投资者、专业投资者的区分，和证券公司投资者适当性管理义务等规定，适用于新三板市场；关于投资者权利救济的规定，包括普通投资者与证券公司纠纷的强制调解安排，以及代位诉讼、先行赔付、代表人诉讼，和中国特色集体诉讼机制等，针对对象均为发行人、证券公司或投资者，也可以直接适用于新三板市场。

二是新证券法其他投资者保护规定也可适用于新三板。新证券法强化了注册制下的信息披露要求，发行人应当充分披露投资者作出价值判断和投资决策所必需的信息；规范公开承诺，明确发行人及其控股股东、实际控制人等应当披露公开承诺，不履行承诺给投资者造成损失的，应当依法承担赔偿责任；明确发行人的控股股东、实际控制人及保荐人在欺诈发行中的过错推定、连带赔偿责任等，这些制度的适用对象均为“发行人”、“信息披露义务人”及其相关主体，均可适用于新三板市场。

（三）新证券法关于法律责任的规定同样适用于新三板

新证券法的亮点之一就是加重违法违规者的法律责任，全面大幅提高违法违规成本，无论是倍数罚还是数额罚，无论是对机构还是个人等均如此。例如对于欺诈发行行为，从原来最高可处募集资金百分之五的罚款，提高到募集资金的一倍；对于信息披露违法行为，从最高六十万元罚款提高到一千万元等。法律责任的加重能够进一步对违法违规起到震慑作用，使得相关主体的投资者侵害行为有所收敛，减少违法违规行为，从另一个方面起到了保护投资者的作用。新证券法中的公开发行、信息披露，内幕交易、操纵市场等规定涵盖了新三板市场有关主体，为相关违法行为的责任追究提供更为坚实的法律依据，有力地保护了新三板市场的投资者。

三、认真贯彻新证券法，积极推进新三板市场投资者保护

新证券法的颁布实施，为新三板市场的投资者保护打开一片新天地，我们要认真学习、深刻领会、坚决贯彻落实好新证券法关于投资者保护的精神和内容。在此基础上，多措并举、久久为功，积极推进新三板市场投资者保护工作。重点做好三方面工作：

（一）加强诚信建设，完善市场法治环境

诚信是法治的前提，法治是诚信的保障。资本市场是高度依赖诚信的市场，诚信既是资本市场的伦理准则，也是商业法则。同样，资本市场也是法治的市场，需要良好的法治环境才能打击违法犯罪行为。如果诚信建设不足，市场的信心就会受到打击；如果法治不够完善，内幕交易和操纵市场等违法行为就会时有发生。因此，诚信和法治环境的好坏，关系到资本市场参与者的合法权益，关系到整个金融市场的信心。

对于新三板市场的投资者保护而言，一方面要继续加强诚信建设。要就诚信建设出台专门规则，并在挂牌准入、市场分层、股票发行等多个领域加强失信联合惩戒措施的运用，把诚信建设进一步做深做实，引导挂牌公司诚信经营、不说假话、不做假账，做到尊重投资者、敬畏投资者、回报投资者；另一方面要继续完善法治环境。以完备的法律制度为基础，进一步加强基础制度建设，通过制定《新三板市场监督管理条例》等基本制度，明确新证券法中没有规定的挂牌公司发行、挂牌交易、收购等基础制度安排，做好投资者保护的法律制度供给。

（二）提升挂牌公司质量，持续回报投资者

提升挂牌公司质量是投资者保护的关键，也是实现新三板市场长远健康发展的根本前提。下一步，新三板将从以下四方面着手提升挂牌公司质量：一是优化挂牌准入条件。吸引优质企业挂牌，通过把好市场入口关提升挂牌公司质量；二是分类施策、科学监管。以全面深化新三板改革为契机，进一步完善差异化信息披露体系，同时以公司治理新规落地为契机，督促公司严格落实公司治理和内控要求，切实做到真实透明、治理规范、内控有效，并积极回报投资者；三是健全摘牌机制。推动摘牌细则出台，及时出清未披露定期报告、丧失持续经营能力、存在重大违法等的公司，并在摘牌过程中对投资者的利益诉求予以重点考虑和关注；四是加大违法违规处置。坚决打击欺诈发行、重大信息披露违法、破坏公平交易原则等各类侵犯投资者利益的违法违规行为，捍卫法制尊严，维护规则权威，保护投资者合法权益。

（三）健全投资者保护机制，做好投资者教育工作

一是落实证券法关于投资者保护的有关规定。积极配合证监会、投服中心等推进精选层持股行权工作，做好代表人诉讼、支持诉讼、先行赔付等救济机制在新三板的应用研究；二是加强与司法机关沟通。积极推动资本市场有关司法解释的适用对象，从上市公司拓展至新三板挂牌公司；三是配合有关部门进一步完善多元纠纷解决机制。通过“专业调解+仲裁/司法确认”的安排，为投资者纠纷解决提供实实在在的帮助和支持；四是加强投资者教育。继续通过“一图读懂”、“云上投服”等通俗易懂、便捷可得的方式，做好投资者教育工作，帮助投资者理性认识并投资新三板。