——以商洛市检察机关专题侦查监督工作实践为视角

商洛市人民检察院副检察长 毛朝霞

商洛市人民检察院 南弘军

公安派出所是公安机关的基层派出单位,随着刑事侦查活动的重心逐渐下移,在刑事侦查中的地位和作用日益凸显。检察机关建立健全对公安派出所的法律监督，是实现国家法律统一正确适用，把好刑事诉讼活动第一道关口的必然要求，也是延伸法律触角、促进检务下沉、助力治理法治化的必然要求。笔者以商洛市检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督为视角，分析刑事侦查监督现状，剖析存在的问题，探寻强化监督的路径。

一、以检察机关侦查监督为视角，公安派出所刑事侦查工作现状

1、基层派出所办理刑事案件占比逐年上升但存在一些突出问题，给侦查监督提出现实要求。近年来，随着公安机关刑事侦查力量和侦查权不断下沉，公安派出所已成为公安机关开展刑事侦查的基层一线部门，是打击刑事犯罪维护社会和谐稳定的最前沿阵地。以笔者所在的商洛市为例，全市六县一区辖98个镇（办），共设有86个基层派出所,均办理刑事案件。近三年基层派出所承担全市刑事案件的比重分别为：27.3%、31.6%和34.8%，呈不断上升趋势。同时，基层派出所在刑事侦查中，由于案多人少大量配备辅警，非专业办案人员办理刑事案件以及刑侦素质和专业水平有待提高等原因，严重影响公安派出所刑事侦查质效，出现一系列新的问题：一是刑事执法不规范。出现部分案件定性不准、有案不立、降格处理或者插手经济纠纷、违法干预民事纠纷、不应当立案而立案等等滥用、违法使用刑事侦查权的情形；二是证据意识欠缺。对明显能够收集到的证据，如现场勘验、检查笔录等重要证据，由于意识不到其证明作用，不及时收集制作，形成证据链条缺失，造成案件“存疑”。三是规范意识不到位。取证程序存在瑕疵，笔录制作不规范，导致证据能力丧失。四是缺乏程序保障意识。造成部分证据存在瑕疵，甚至沦为非法证据，影响案件质量，刑事诉讼难以得到保障。因此，在以审判为中心诉讼制度改革背景下，以公安派出所刑事侦查为源头，规范刑事执法，维护司法公正，加强对其刑事侦查活动监督显得尤为重要，给检察机关加强派出所监督提出了现实要求。

2、基层派出所办理刑事侦查案件范围特定，给专题监督划定了重点。从实际情况看，各地公安派出所在办理刑事案件的范围、类型和标准上不尽相同，以我市为样本，其办案范围一般为：辖区发生的因果关系明显、案情简单、无需专业侦查手段的普通刑事案件。具体集中在：（1）嫌疑人被派出所民警当场抓获的；（2）嫌疑人到派出所投案自首的；（3）群众扭送到派出所的；（4）派出所获取线索可直接破案的；（5）普通侵财类案件；（6）案情简单、派出所有能力侦办的普通刑事案件等。由此可见，基层派出所办理刑事案件的类型相对集中，有利于类案监督。在具体办案部门上，以我市为例，全市辖区9个城区派出所，2017年办理刑事案件占全部派出所办案量的比例高达75.4%，基层派出所办理刑事案件以城关派出所居多。从基层派出所刑事案件提请批准逮捕情况分析，2017年提捕案件仅占23.6%，有相当一部分刑事案件未进入提捕环节。因此，对公安派出所刑事侦查监督的重点和路径，应当以城关派出所为中心按照基层派出所刑事侦查办案情况有步骤的扩展监督，逐步实现对全部派出所刑事侦查活动的有效监督。

3、基层派出所办理刑事侦查案件纳入公安执法办案系统，为监督提供了选择和平台。目前，在科技信息化发展趋势下，公安机关执法办案系统基本覆盖基层派出所，并实际运行。以我市为例，基层派出所办理所有治安案件、刑事案件全部纳入公安执法办案系统，案件全程在系统内运行。这一方面推动了公安派出所执法办案的规范化；另一方面也为检察机关依法监督派出所刑事侦查活动提供了技术支撑和模式选择，创造了便利条件。实践中，已有部分检察机关采取积极协调公安机关，由检察干警直接登录公安执法办案系统，通过全面查询、追踪案件等方式，对基层派出所刑事侦查活动进行监督。

4、检察机关侦监部门案多人少的工作实际，为专题监督提供了全面和重点两条思路。全面推开对基层派出所刑事侦查监督，从检察工作实际出发，面临诸多困难和制约因素，其中以侦查监督部门案多人少、事多人少，严重制约专题监督工作全面有效开展的矛盾最为突出。以我市为例，全市现有检察干警396人，其中侦查监督干警26人，除市院外平均每个基层院仅有侦监干警2.3人，平均一名干警基本上承担当地一半基层派出所的刑事侦查监督任务，直接影响和制约着对基层派出所刑事侦查监督工作。那么如何有效监督，笔者认为，可以结合实际确定重点和全面两条思路，分步骤、有计划的推进工作：即重点依托刑事案件办理，以监督城关派出所为中心，突出机制平台建设，抓住关键环节，加强科技信息化应用，点面结合逐步推动对公安派出所的全面监督，促进刑事侦查源头规范化。

二、当前对公安派出所刑事侦查活动监督存在的问题

1、监督模式多样化，但仍然不够全面深入。目前，对公安机关派出所刑事侦查活动监督，主要形成5种模式：一是设立驻所检察官办公室模式；二是片区检察官模式；三是设立镇街(社区)检察室或侦查监督室模式；四是设立专门诉讼监督部模式；五是包含备案审查、定期联席会议、日常巡查等内容的联合监督模式。笔者认为，无论运用何种监督模式，单一模式下不足以形成全方位、立体完整的监督体系。我市结合监督力量、派出所刑侦特点等因素，主要采取设立驻所检察官办公室模式开展专题监督：先后在主城区城关派出所设立驻所检察官办公室4个；在刑事案件高发、临近主城区的基层派出所设立驻所检察室2个；在旅游景区设立驻所检察室1个，共7个驻所检察室。但受制于监督力量薄弱等因素，驻所检察室偏少，覆盖率不足10%，监督力度仍显不足，大部分偏远派出所监督空白，工作难以全面铺开，不能形成深层次、全方位立体监督体系。因此，完整的监督体系需要检察机关融合多种模式多方位、有步骤地综合搭建。

2、监督途径多样，但仍然不够通畅及时。在对公安派出所刑侦活动的监督途径上，主要包括信息收集、审查监督等方面。一方面信息收集的途径。检察机关在试点工作中逐步建立信息通报、信息共享、日常联络等多项工作制度，以掌握基层派出所刑事案件受案、立案、破案、结案、采取强制措施等情况，从中发现基层派出所刑事侦查活动中的问题。但实际应用中，由于信息的被动性，往往难以有效发现侦查、立案、强制措施等违法问题，信息收集的途径仍然不够通畅。另一方面审查监督的途径。实践中检察机关建立驻所检查、介入侦查、联席会议、案件监督、巡回检查等工作制度，通过各种方式对公安派出所刑事执法的关键环节和重要程序开展监督。但在实践中，反映出侦查监督主要是事后监督, 侦监部门的监督行为本身就处于事后和被动状态的问题。同时，检察机关对基层派出所刑事侦查监督的途径，主要是以案卷材料为载体的书面审查，而侦查活动违法情况很难也很少反映到案卷中，因此，在监督效能上存在一定的滞后性。

3、监督范围全面，但重点不够突出。对公安派出所刑事侦查活动监督的范围大，既包括刑事侦查活动的监督，也包括立案监督以及对重大、疑难、复杂案件的提前介入侦查等，监督面广，监督点多，开展常态化监督的工作量很大，虽然在个别区域取得明显效果，但整体工作成效难以保证。因此，明确监督工作抓手，在突出重点基础上进行全面监督，不失为推进派出所监督工作的有效途径。具体来说，以全面开展对基层派出所办理的所有刑事案件监督为抓手，重点强化对其采取刑事拘留、取保候审、监视居住等限制人身自由强制措施的适用；查封、扣押、冻结等财产性强制措施的适用；侦查取证行为以及变更强制措施、不当立案、违法撤案等侦查活动的监督。

4、监督不够刚性，需要进一步完善监督机制。在监督方式上，检察机关主要通过口头纠正、检察建议、书面纠正违法通知书、建议更换承办人、移送违法犯罪线索5种方式对基层派出所开展监督，但监督效果一定程度上有赖于基层派出所接受监督的态度、纠正侦查瑕疵和违法的力度等。工作中，常常基于思想认识、执法观念、业务素养等因素而造成基层派出所不愿接受检察监督的情形。对此，宪法、刑事诉讼法等规定比较原则而缺乏可操作性,规范基层派出所不接受监督、不纠正违法的法律规定不明确具体，往往造成监督收不到回应，效果不甚理想。以我市为例，2017年对基层派出所发出书面纠正违法通知书的回复率仅为68.9%，而且监督纠正的侦查违法行为往往会出现重复发生的情况。如果专题监督没有刚性效力、缺乏保障手段，就会变得可有可无，流于形式，会严重损害检察机关法律监督的权威性。

5、监督机制逐步完善，但派出所规范化执法办案机制仍需健全。专题监督工作中，检察机关结合各自工作模式和特点，不断健全完善对基层派出所刑事侦查活动监督的工作机制，积极发挥机制效能，前移监督关口，促进公安派出所规范执法，取得一定实效，推动专题监督工作常态化开展。但在检察机关监督机制逐步健全完善的同时，基层派出所执法办案机制仍未有效建立健全。以我市为例，设立的侦查监督驻基层派出所检察室均通过与公安机关会签《关于开展对公安派出所刑事侦查活动监督的意见》，建立以提前介入侦查、联席会议、信息通报、巡访检查、调阅案卷、审查案件等一系列工作制度为主要内容的常态化监督机制。开展专题监督以来，尽管部分基层院对问题集中、突出的派出所提出完善刑事办案制度的检察建议，但目前尚未有公安派出所针对专题监督的问题建立相关工作机制。因此，检察机关对基层派出所刑事侦查活动监督的成效，呈现出一定的单方性，未能达到监督的最终效果。

三、强化对公安派出所刑事侦查活动监督工作的路径

1、以刑事案件办理为路径，全面推开对公安派出所刑事侦查活动的监督。检察机关对公安派出所刑事监督工作是一项长期的、系统的、艰巨的工作。一方面应结合工作实际，克服各种制约因素，解决实际问题，实现有效监督；另一方面应不断深化对基层派出所刑事侦查的监督，实现全面监督。检察机关应从自身监督力量出发，从派出所刑事侦查工作实际情况出发，从专题监督实效性出发，摸清派出所刑事执法的基本情况，明确专题监督工作的方向和重点，采取因地制宜的方法和措施，分阶段、有规划、有步骤地全面推开对公安派出所刑事侦查活动的监督。笔者认为，在监督力量薄弱、侦监工作繁杂的现实情况下，专题监督工作应当有重点性、针对性，以全面监督为方向，以刑事案件办理为路径，分三个阶段布局，实现对公安派出所刑事侦查的全面、有效监督。第一阶段，以一级监督单位刑事案件办理为重点，深化侦查监督。即确定辖区基层派出所监督级别，将所辖派出所按上年度承办的刑事案件数量进行分级，可结合实际将派出所划分为一级、二级、三级监督单位，确定监督重点。一级监督单位办理的全部刑事案件纳入重点监督内容，深化刑事案件监督，推动刑事侦查活动监督。以我市为例，将年均办理刑事案件数50件以上的和位于城区的派出所定为一级监督单位；年均办案数30件以上定为二级监督单位；年均办案数30件以下定为三级监督单位。占全市派出所刑事案件量75.4%的9个城区派出所被确定为一级监督单位，设立侦查监督驻派出所检察室，通过现场巡查、提前介入侦查、调阅案卷材料、召开联席会议等监督模式，开展全面监督，既突出监督重点，又把握矛盾的主要方面，确保取得监督实效。第二阶段，推开对二、三级监督单位全部刑事案件办理的监督，健全刑事案件监督机制。在实现对一级派出所全面监督的基础上，拓展至辖区全部派出所；以基层派出所全部刑事案件办理为重点和抓手，实现对其刑事侦查监督的全覆盖，进一步推动专题监督工作。结合各地监督力量、派出所设置等实际情况，可不设立驻所检察室，而以建立健全刑事案件办理法律监督的工作机制为中心，或采取有重点的设立驻所检察室与全面巡查等联合监督相结合的模式，实现对二、三级单位全部刑事案件的有效监督。第三阶段，推进实现对公安派出所刑事侦查活动的全面监督。拓展专题监督的范围和内容，将监督从刑事案件办理扩展至基层派出所日常刑事执法活动，从而实现对基层派出所刑事侦查活动的全面监督。

2、明确目标任务，推动派出所规范化执法办案机制的建立健全。检察机关开展对公安派出所刑事侦查活动专题监督工作，应当明确监督的主要目标任务，着眼长远、转变理念，以推动派出所规范化执法办案机制健全完善为目标，在促进基层派出所完善刑事侦查、执法办案机制上下功夫，在共同转变执法理念和提高执法办案水平上下功夫，着力解决影响其严格执法的源头性、根本性、基础性问题，克服监督工作一定程度上存在的单方面性，通过不断实践，积累经验，既形成一套运行有效的派出所刑事侦查监督长效机制，又推动基层派出所形成规范精细、健全完善的规范化执法办案机制，有力促进其规范执法，提高办案质量。

3、有效利用公安机关执法办案系统，实现基层派出所执法办案信息共享。覆盖对基层派出所刑事侦查的监督，需要能够全面及时掌控派出所执法办案的有效途径，而公安机关执法办案系统为实现实时有效监督提供了科技信息化基础。实践中，通过会签规范性文件，建立信息通报等机制收集信息、发现线索、解决问题的做法，实际上不仅不够及时通畅，而且信息被动、工作量很大；实际工作中，已有部分检察机关主动协调公安机关，由检察人员直接登录县级公安机关执法办案系统，对各个基层派出所执法办案情况进行检查分析、逐案监督，但并不是每个地方都能够协调一致，主动接受监督，所以需要从整体层面上、从技术层面上根本解决。笔者认为，大胆探索检察统一业务应用系统与公安执法办案系统的互联互通，不失为一条推进监督的有效路径。通过公、检两机关办案系统的连接，实现信息良性互动，确保对基层派出所刑事案件办理的实时、有效、全面监督，大大提高监督质效，拓展监督范围。

4、坚持以问题为导向，增强监督刚性和实效性。在对公安派出所监督工作中坚持以问题为导向，在讲求方式、方法的基础上，切实增强监督刚性和实效性。随案发出的检察建议和纠正违法通知书，受制于检察机关的审查逮捕权，一定程度上还具有监督效果。但对于大部分不进入审查逮捕环节的案件，监督效果则多依赖于接受监督的态度、主动纠违的力度等，造成监督实践刚性不足，没有明确依据，缺乏保障手段等问题。对此，笔者认为，应该从法律层面或者司法解释层面，对检察机关在公安派出所刑事侦查活动中的法律监督进行规定。如果全局性的法律出台还不成熟，可以由特定范围内的地方性法规，在检察机关法律监督的框架内，进行大胆探索和具体规制，以解决监督刚性不足问题，提升对公安派出所监督实效性。在具体实践中，一定范围内通过媒体平台，公开检察建议等监督文书，形成有效的舆论监督，增强监督刚性，也是可以借鉴的。

5、有效整合监督力量，构建全方位、立体式监督格局。侦查监督部门身兼立案监督、侦查活动监督职责，审查逮捕又处于刑事诉讼的前沿阵地，因此一直是检察机关对公安派出所刑事侦查活动专题监督的主力部门。随着司法体制改革和捕诉合一机构改革的不断深化，在对公安派出所刑事侦查监督中，职能整合后的刑事检察部门一方面必然能够在构建全方位、多角度、全流程的刑事诉讼监督格局上形成优势，将检察监督从审查逮捕延伸到起诉、审判、刑罚执行等刑事诉讼的各个环节，实现对基层派出所刑事侦查的全域监督；另一方面通过改革进一步深化对公安派出所刑事侦查活动的检察监督，切实强化法律监督职能的发挥。同时，专题监督不仅限于侦监、公诉部门，监所、控申、案管等部门职能均已延伸至公安派出所具体工作。因此，检察机关机构改革应整体规划、长远构建对基层派出所的检察监督体系，努力推进专题监督工作的创新与良性发展，探索建立全方位、立体式的大监督格局，形成对公安派出所刑事侦查监督的整体合力。

责任编辑：李思科 庆民