时间：2022-10-24 14:58:06来源：法律常识
澎湃新闻记者 吕新文
方建路的厂房办公室，至今还挂着此前丽水、景宁县市两级多部门颁发的“明星企业”等铭牌。 本文图片 受访者提供
重新回到13年前建的厂房，眼前已是杂乱不堪、锈迹斑斑的废墟，方建路唏嘘不已。厂房办公室上还挂着的“景宁县明星企业”等铭牌。
今年49岁的方建路本是浙江温州的一名钢材企业的负责人。2007年，他响应浙江省“山海协作”工程，被招商引资到百公里外的丽水市景宁县。
2021年11月，景宁县东坑镇的一被拆的钢材厂房处，杂乱不堪堆放着建筑垃圾和锈迹斑斑的机械设备。
同他一起被招商引资过来的，还有20余家同样来自温州的钢材企业。到了景宁后，当地政府部门将他们分别安置在不同的乡镇，安排“以租代征”的方式用地，并保证尽快解决企业项目用地问题。
方建路等人陆续投入上千万建设厂房，很快投入钢材生产。企业稳步发展，但土地证的问题迟迟没有落实解决，成了一个隐忧。他们曾通过政协提案等多个渠道反映，答复称“建议多部门联合企业共同完成用地补办手续”，但最终也无下文。
没想到，2015年2月起，当地相关部门突然将这些钢材企业厂房列为“擅自违建”。几个月内，厂房陆续都被拆除。
方建路等8家被拆的钢材企业主相继提起行政诉讼。然而，被诉的政府部门反称厂房是“企业自拆”。2016年11月，丽水中院先后认定景宁县政府多个部门强拆8家钢材企业厂房行为均属违法。
景宁县东坑镇、县国土局、县住建局在法院生效判决中认定强拆行为违法。
2019年5月，丽水中院对其中7家企业案件作出行政赔偿决定。决定书中称，“行政机关在招商引资及后续过程中曾作出将案涉建筑物及构筑物合法化的承诺，存在一定过错，应当承担相应赔偿责任。”令企业主不解的是，法院认定，由企业自身承担机器设备损失的90%的责任，参与强拆的行政机关承担10%的赔偿责任，多数企业最终仅获赔数十万元。
丽水中院在判决书中表示“行政机关在招商引资及后续过程中曾作出将案涉建筑物合法化的承诺”。
7家企业均对行政赔偿决定不服，向浙江省高院提起申诉。2021年2月，浙江省高院作出决定，认为涉案钢材企业的再审申请符合规定，决定由省高院提审该案。7月8日，浙江省高院在景宁当地公开开庭该起再审案件。
“山海协作”招商引资，“以租代征”落地建厂
2007年以前，方建路在温州龙湾区从事钢材生产工作。在温州商会的组织下，他参与了“山海协作”工程的招商引资活动中。
公开资料显示，“山海协作”工程中的“山”主要指以浙西南山区和舟山海岛为主的欠发达地区，“海”主要指沿海发达地区和经济发达的县（市、区）。该项工程主要是加强沿海发达地区与浙西南山区、海岛等欠发达地区的项目合作，促进全省区域协调发展、同步实现现代化。
方建路说，钢材生产行业当时在温州地区已经很成熟，不愁销售市场，所以招商优惠政策是他们所关注的重点。相比其他山区县，当时景宁县给了更大的优惠政策，特别是土地、税收方面都给与了政策保证。
综合考虑后，2007年1月8日，方建路和景宁县签订了项目投资协议书。项目协议书显示，景宁县经济技术协作办公室作为甲方，方建路的企业为乙方。协议规定，甲方需依据乙方的生产规模负责落实乙方的项目用地，在施工前完成项目用地的前期政策处理及“七通一平”工作。
景宁畲族自治县，是浙江省丽水市辖县，位于浙江西南部，地貌多以山地为主。景宁县政府官网显示，当地户籍人口约为17万，常住人口则为11万。
景宁温州商会给澎湃新闻开具的情况说明显示，包括方建路的企业在内，2007年共有27家温州企业（其中钢材企业21家）分别于和景宁县经济技术协作办公室签订了《投资协议书》，约定在景宁境内投资设立高品质无缝不锈钢管、阀门项目生产线，由当地政府部门负责落实项目用地，并协助办理项目相关手续，提供各种优惠政策。
招商协议书中，景宁政府部门曾承诺落实企业的项目用地问题。
景宁县温州商会相关负责人向澎湃新闻称，来到当地后，当地政府并未给安排工业用地，而是采取“以租代征”的方式安排项目用地。当地政府部门将这些企业分别安置在不同的乡镇，同镇政府、村委会签订土地租赁合同。
多个招商进景宁的钢材企业主均向澎湃新闻称，当时，景宁县相关负责人承诺，企业可以放心建厂，县里将在两年内解决土地、建房手续问题。
方建路说，土地平整也是由企业自己完成，然后再由县财政予以补助。案卷材料显示，景宁县经贸局曾在2008年8月15日向县财政局发出申请场地平整资金补助的申请报告。
报告中，景宁县经贸局称，“工业用地严重不足是制约我县工业经济持续、稳定、又好又快发展的瓶颈，是制约经济总量扩大、工业经济做大、招商引起工作的一个大难题。加快土地平整，向低缓坡要空间，是解决我县工业用地严重不足的一条途径。”
景宁县梧桐乡，温州籍企业主王修钦站在被拆毁的厂房废墟中，思绪万千。
曾经的“明星企业”，被拆成废墟
张作权是浙江强盛不锈钢有限公司（下称“强盛公司”）的负责人，同样也是2007年从温州招商引资来到的景宁。他称，进入景宁后，政府及有关部门协调他们企业办理了工商注册登记、税务登记、环保、立项等手续，并承诺将在两年内为其办理土地证。在当地政府及有关部门的扶持和帮助下，张作权投入上千万元建设厂房、购置设备，同时招聘当地工作人员、培育市场，生产经营也稳步发展。
招商来到温州企业也和景宁县度过了一段“蜜月期”，张作权所在的企业多次获得县市两级的嘉奖。
2009年3月，强盛公司被丽水市委宣传部、工商局等部门认定为2008年度诚信企业。2010年3月，景宁县澄照乡将该企业认定为澄照乡龙头企业；2013年1月，企业商标获得丽水市著名商标称号……
澎湃新闻查阅景宁县委党报《畲乡报》发现，多家钢材企业都曾是当地政府宣传报道的主体。2009年，强盛公司被县政府推荐，参加丽水市市长质量奖的评选。县政府为助推企业转型升级，专门安排时任副县长叶金堂联系对接。
企业在逐步发展，然而土地证问题一直未予解决。张作权称，十几家招商企业分别通过县工业企业会议、县两会等多个渠道反映了该问题，但一直没有实质进展。
2013年，张作权也被选为景宁县政协委员。2014年，张作权联合另一政协委员项光泽在政协会上以提案的形式再次反映该情况。
2014年7月3日，景宁县国土资源局对此提案专门做了答复。答复函中称，经核实，提案中涉及的21家企业多为2007年以来建设，未按照相关程序办理用地审批，均属于“以租代征”方式用地。
答复函还称，2007年至今，具体的土地审批办法已有了多方面的改变和完善。根据现行土地审批要求，提案中所有企业用地均属于未批先建的违法用地的行为。目前需要在测量的基础上，根据环保排污标准，筛选淘汰（或保留）企业，在符合城乡规划、土地利用总体规划的前提下，取得住建局建设项目规划设计条件后，完成违法用地补办手续，再进行用地审批，以招拍挂的方式取得土地使用权。
景宁县国土局还在答复函表示，建议由县经济商务局牵头，会同各企业主、辖区乡（镇、街道）及相关职能部门，依现行审批程序共同完成用地补办手续。
2014年7月，针对政协提案，景宁县国土局曾建议多部门共同完成用地补办手续。
张作权没有想到，2015年2月，当地政府组织人员、钩机强行拆毁了厂房。后来他才陆续了解到，一同经招商引资来的温州企业主钢材厂房在几个月全部都被拆毁。拆除的理由都是“擅自违建”。
“我一个温州人，跑到百公里外的山区投入数千万搞违建？”张作权至今不能理解，自己从选址、建厂、经营，一路都是在政府部门的见证下开展的，一夜之间却成了“擅自违建”。
2008年6月，景宁温州商会成立，招商引资来的温州籍钢材企业主是理事会的主要成员。一商会负责人表示，如今，多数成员都已离开景宁，商会已“有名无实”。
强拆方反称系“企业自拆”，法院最终认定政府强拆违法
53岁的姜扬荣同样也是2007年被招商进景宁的温州钢材企业主，他的厂房位于景宁县东坑镇白鹤村。
后经终审法院查明，2015年2月6月，景宁县东坑镇、县住建局及县国土局共同作出联字（2015）第10号限期拆除通知，责令姜扬荣自行拆除涉案违建厂房。通知书中称，经查，其擅自违法建设厂房，责令其在2月12日17时之前将厂房自行拆除。
然而，还没等到2月12日，景宁县东坑镇、县住建局及县国土局在2月10日直接组织人员将姜扬荣厂房强制拆除。生产设备、原材料、成品、半成品等全部埋于废墟当中。
同样类似经历的还有另一企业主张宪龙。生效判决显示，2015年2月6日，他收到景宁县东坑镇、县住建局及县国土局的限拆通知书，要求在6日之内拆完。然而，两天后，他的房屋就被上述三个单位强制拆除。
“难道连自己规定的时间都等不及了么？”多年的心血已化成一堆废墟，姜扬荣欲哭无泪。
房屋被拆后，不服强拆决定的温州企业主先后提起行政复议。判决文书显示，2015年6月25日下午，景宁县政府组织了行政复议听证会。
听证会上，景宁县东坑镇、县住建局及县国土局表示：厂房是企业主自行拆除的，他们是协助拆除。当时在场是对企业主自拆的行为实施必要的监督，并给与力所能及的帮助和服务，并不存在强行拆除的情况。参与复议的企业主则提供了大量的现场强拆视频图片为证。
5天后，景宁县政府作出驳回行政复议申请决定书。决定书中称，申请人（企业主）认定景宁县东坑镇、县住建局及县国土局共同实施强行拆除申请人厂房的事实难以认定，驳回其行政复议申请。
在景宁县政府驳回行政复议决定后，姜扬荣和其他企业主一同提起行政诉讼。
案件经历一审、二审，2016年11月8日，丽水中院作出两份终审判决。其中一份认定景宁县东坑镇政府和景宁县住建局、国土局共同作出限拆决定书的行政行为违法；撤销2015年6月30日景宁县政府作出的行政复议决定；另一份认定景宁县东坑镇政府和景宁县住建局、国土局共同实施的强制拆除涉案厂房的行为违法。
判决书认为，景宁县东坑镇政府和景宁县住建局、国土局共同作出限拆决定书前未向原告履行告知作出行政处罚的事实、理由、依据和听取原告的陈述和申辩，构成程序违法。通知书中未完整写明所适用的具体法律条款，未告知原告依法享有的权利，亦构成适用法律不当。
丽水中院在认定强拆行为违法的判决书表示，原审法院结合限拆通知书、拆除当时均有工作人员在现场，以及企业主事后向景宁县政府提起行政复议等事实，认定景宁县东坑镇、住建局、国土局实施了强制拆除行为，并无不当。三家上诉单位虽辩称其未实施强拆，但其并未提供相反的证据证明，故对该理由不予采信。
遭强拆企业被判负主要责任，申诉后省高院提审
法院确定强拆行为违法后，8家企业主也先后提起行政赔偿诉讼。
除了方建路因个人原因提起行政赔偿比他人晚了些，其余7人的行政赔偿案均在2019年5月作出一审判决。
丽水市莲都区法院在对张作权作出的行政赔偿决定书中称，张作权要求三被告赔偿因违法强拆造成的停产停业经营损失、房屋建筑物损失、机器设备及附属设施损失、土地租金损失、工人技术培训费损失、环保治理投入损失等全部损失4584万余元。由法院委托资产评估公司评估确认案涉机器及附属设施损失评估价值为527万余元。
莲都区法院认为，本案中，涉案建筑物没有建设工程规划许可、用地审批手续系客观事实，故原告申请该项赔偿缺乏法律基础。但考虑到原告企业系受景宁县政府及相关部门招商引资政策吸引而到景宁投资设厂，被告应给予合理的补偿或赔偿。
法院认为，三被告作出的赔偿决定系参照景宁县同类型企业的处置情况和政策并综合各种因素作出，补偿标准已将招商引资等背景因素纳入考量，故其确定的956800元赔偿金额可作为原告建筑物和构筑物的损失以及预付土地租金损失的赔偿金额。
此外，法院表示，原告主张的机器设备及配套设施的损失也客观存在，亦属直接损失。三被告在实施拆除行为时虽未遵循法定程序，存在一定过错，但案涉建筑物在被拆除前，被告曾发布了限期拆除通知书，在拆除后也发布了要求清理机器设备离场的清场通知书，但原告作为机器设备等资产的所有权人，未对机器设备等的后续保管尽到充分保护及减少损失的义务，放任损失的扩大，应对该损失承担主要责任。
莲都区法院表示，综合上述因素，法院酌情确定三被告承担机器设备及配套设施评估损失10%的赔偿金额，计人民币527500元。加上前述建筑物和构筑物的损失以及预付土地租金损失的赔偿金额956800元，二者总计赔偿金额为1484300元。
“我们厂房被违法强拆，反而承担主要责任？强拆我们的只负一成次要责任？”对此判决不服，7个企业主均提起上诉。
2019年10月8日，丽水中院对该案作出二审判决，维持了原判。
丽水中院表示，本案的情况较为复杂，行政机关在招商引资及后续过程中曾作出将案涉建筑物及构筑物合法化的承诺，存在一定过错，应当承担相应赔偿责任。
丽水中院认为，本案中，没有证据指向行政机关强制拆除案涉厂房的方式超出了合理范围且造成了机器设备及附属设施的损坏，但其在强拆过程中未对厂房内的机器设备及附属设施登记造册，手续上存在瑕疵。
法院认为，被拆企业在行政机关通知清场后拒绝领取机器设备及附属设施，放任财物露天放置数年之久，造成的扩大损失应由其承担主要责任。一审法院据此认定该项损失由企业自身承担90%的责任,由行政机关承担10%的赔偿责任并无明显不当。
澎湃新闻梳理7家企业行政赔偿决定书后发现，除了张作权外，其他企业获赔均在百万以下，最少的为46万。
7家企业均不服，向浙江省高院提起申诉。
2021年2月8日，浙江省高院作出裁定，认为7家企业的再审申请符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形，决定由本案由省高院提审。7月8日，浙江省高院在景宁县法院召开上述系列行政赔偿案再审庭审。
12月2日、3日，澎湃新闻联系到多位涉及该案多个景宁县部门单位负责人。东坑镇党委书记张伟向澎湃新闻表示，目前此事正在走司法程序，他们也在等待最终司法结果。对于2015年强拆的情况，张伟表示自己刚到东坑镇，对当时的情况并不了解，“县里现在对这个事有专门工作领导小组”。
梧桐乡乡长柳锋则向澎湃新闻表示，自己刚到梧桐乡不久，现在对此事了解到政府是败诉了，也同意赔偿，企业不服赔偿金额申诉到高院。对于2007年招商引资、2015年强制拆除的情况，他表示并不太了解。他说，自己也希望此事能尽快处理，“不处理的话，现在那些土地都闲置荒废在那边，还有遗留厂房的建筑垃圾，谁都不敢动，也怕有新的纠纷，现在没办法利用起来”。
景宁县经济商务科技局局长徐卫彬则向澎湃新闻表示，该案目前正在通过司法途径解决，具体情况他并不清楚。景宁县自然资源局（此前为国土局）、县住建局主要负责人的电话则未获接通。
谈到过去几年经历，张作权感慨万千：他29岁到了景宁，如今已44岁，“最好的青春献给景宁，却一无所有回到温州，还被扣上‘违建’的帽子。最终官司我们好像是打赢了，但实际我们已经输了太多。”
责任编辑：陈雷柱 图片编辑：张同泽
