陈思远律师，国有企业和国有金融企业

作者：陈思远

前言

2018年6月30日，中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，明确提出由“各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责”。在此前后，财政部已就国有金融企业管理出台了许多规章制度。其中，在“以管资本为主加强资产管理”方面，相较于其他类型国有企业，国有金融企业资产管理制度展现出更加灵活高效的特点，财政部《关于进一步明确国有金融企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》（即“31号文”）是其中的典型代表之一。

目前，各级国资委监管的国有企业仍有不少从事金融或类金融业务，国务院国资委相关文件中也存在“金融子企业”的提法。从财政部和国务院国资委出台的国有企业资产管理各项制度的字面规定来看，均未以国资监管主体作为区分制度适用范围的判断标准，国资委、财政部联合下发的《企业国有资产交易监督管理办法》（即“32号令”）第六十三条还为金融类国有企业适用财政部资产管理相关规定留下了制度接口。

那么，国资委监管的“金融子企业”能否直接适用财政部关于国有金融企业资产管理的相关规定呢？本文试从财政部31号文和相关司法判例的角度作一初步探讨。

一、财政部31号文：国有金融企业资产管理灵活性的集中体现

1、灵活性的主要表现

一是国有金融企业可自主确定参照估值或评估结果确定投资底价。

31号文第六条规定：“国有金融企业可以按照成本效益和效率原则，自主确定是否聘请专业机构对拟投资企业进行资产评估，资产评估结果由企业履行内部备案程序。

国有金融企业应参照估值结果或评估结果确定拟投资企业的底价，供投资决策参考。”

二是国有金融企业可不对参股投资进行产权登记。

31号文第八条规定：“进行直接股权投资所形成的不享有控股权的股权类资产，不属于金融类企业国有资产产权登记的范围”。

三是国有金融企业可按协议约定自行决策实施股权回购，并豁免评估、进场交易程序。

31号文第九条规定：“按照投资协议约定的价格和条件、以协议转让或股权回购方式退出的，按照公司章程的有关规定，由国有金融企业股东（大）会、董事会或其他机构自行决策，并办理股权转让手续”。

2、适用范围

31号文第一条规定：“本通知适用于国有金融企业，包括所有获得金融业务许可证的国有企业、国有金融控股公司、国有担保公司以及其他金融类国有企业。”

可见，31号文未将国有金融企业同金融牌照严格挂钩，也未明确限定国有金融企业的认定机关。

二、从“吉林投资公司案”看法院对31号文适用的认定

1、基本案情

吉林省投资集团有限公司（简称“吉林投资公司”）、鼎典投资公司和丁世国是鼎典泰富公司的股东。2016年3月，吉林投资公司、鼎典投资公司、丁世国和鼎典泰富公司共同签署《投资合同》，约定对鼎典泰富公司进行增资并引入战略投资者。根据《投资合同》，如吉林投资公司缴付增资款后120日内鼎典泰富公司未完成全部增资并引入战略投资者工作，则在吉林投资公司增资所涉工商变更登记已完成的情况下，吉林投资公司有权要求鼎典投资公司和丁世国回购吉林投资公司增资所取得股权，回购对价为吉林投资公司所缴付增资款金额及年化6%的违约金。此后，吉林投资公司如约缴付增资款并完成相应工商变更登记，但鼎典泰富公司未最终完成《投资合同》约定的全部增资工作。2018年12月，吉林投资公司向鼎典泰富公司、鼎典投资公司和丁世国发出《律师函》，要求鼎典投资公司、丁世国支付股权回购款、违约金以及利息，但鼎典投资公司、丁世国未按要求支付。此后，吉林投资公司诉至法院。

2、争议焦点

在吉林投资公司案（（2021）京民终794号）中，原被告双方的争议焦点之一是《投资合同》股权回购条款的效力。鼎典投资公司和丁世国认为，吉林投资公司未取得金融业务许可证，不是国有金融企业，不能适用财政部31号文，国有资产转让应当依法履行批准、评估、进场程序，《投资合同》关于股权回购的约定无效。吉林投资公司则认为，自己属于31号文规定的其他金融类国有企业，并提供了吉林省政府相关文件作为依据。

3、法院观点

北京高院认为，“吉林投资公司系属《财政部31号通知》第一条所规定的其他金融类国有企业。吉林投资公司作为国有金融企业，有权按照《投资合同》中约定的股权回购方式退出其对目标公司的投资。《投资合同》未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。”

4、简要分析

北京高院认定吉林投资公司适用财政部31号文，主要基于以下三个原因：

一是31号文并未要求国有金融企业必须为持牌金融机构，国有金融企业也可以是非持牌的“其他金融类国有企业”。

二是吉林投资公司的经营范围涉及多项金融投资领域，《企业信用信息公示报告》显示其经营范围包括开展投融资业务、资产管理类金融业务等。

三是根据吉林投资公司提交的《关于印发<省直金融企业划转工作实施方案>并报送相关材料的通知》《省政府关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》等证据材料可以证明，吉林投资公司为吉林省属金融企业。上述文件显示，吉林投资公司系由吉林省国资委划转至吉林省财政厅管理，且在国资委管理期间即被明确为省直金融企业。

综上，北京高院对“国有金融企业”的界定标准主要有二：一是企业不一定是持牌金融机构，但营业范围必须涉及金融领域；二是对企业进行国资监管的政府有关部门应认定其为金融企业。

值得注意的是，北京高院并未强调上述对国有金融企业的认定只能由财政部门作出。事实上，经查询企业信用信息公示系统，吉林投资公司先后经历吉林省发改委、吉林省国资委、吉林省财政厅等多个国资监管部门，在吉林投资公司于2016年3月签署案涉《投资合同》时，其股东仍为吉林省发改委，直至2016年7月才变更为吉林省国资委；在吉林投资公司于2018年12月要求鼎典投资公司和丁世国按照《投资合同》支付股权回购款时，其股东仍为吉林省国资委，直至2019年9月才变更为吉林省财政厅。如果国有金融企业只能是财政部门管理的企业，北京高院在判断案涉《投资合同》效力时显然应对上述管理沿革予以考虑，但事实上法院终审判决中并未就此进行任何论述。

三、各级国资委监管下从事金融业务的国有企业的资产管理政策执行实践

随着各级政府对《关于完善国有金融资本管理的指导意见》落实措施的不断深入，一些以前由国资委管理的从事金融业务的国有企业逐步划归财政部门管理，但并非所有金融类国有企业均已变更管理关系。此外，各级国资委管理的非金融主业的国有企业，也还存在数量不少的从事金融业务的子企业，国务院国资委在正式文件中也将此类企业界定为“金融子企业”。

根据国务院国资委网站“问答选登”，中央企业“金融子企业”的认定应参考《关于加强中央企业金融业务管理和风险防范的指导意见》的相关规定，中央企业每年向国资委报送的金融子企业决算库中的企业都属于金融子企业。根据《国资委办公厅关于做好中央企业金融业务季度报告工作有关事项的通知》，金融子企业“包括银行、证券公司、保险类公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司、公募基金管理公司、期货公司、支付公司、汽车金融公司等持有金融监管部门金融许可证的金融企业；融资租赁公司、担保公司、商业保理公司、小贷公司、典当公司、互联网金融等其他类金融子企业；集团赋予金融控股平台管理职能，且控股两家以上金融子企业（财务公司除外）的金融控股平台公司；从事非公开私募基金管理业务的私募基金管理公司。”

那么，上述各级国资委监管下从事金融业务的国有企业，在实践中是否执行财政部31号文等国有金融企业资产管理政策呢？

根据新华财经于2020年8月26日发布的《“双百行动”两周年调查之二：改革不会一帆风顺还得“对症下药”》一文，“据招商证券股份有限公司（简称招商证券）介绍，招商证券在进行直接股权投资时需严格按照《国家出资企业产权登记暂行管理办法》（国资委令第29号）等行政法规履行产权登记、资产评估及备案、进场交易等复杂程序。部分地方国资控股的证券公司已经被豁免履行上述复杂程序，可按照市场方法进行直接股权投资业务。希望主管部门允许招商证券参照财政部《关于进一步明确国有金融企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》（财金〔2014〕31号）进行直接股权投资。”可见，一些地方国资委管理的金融类国有企业已在实践中执行国有金融企业资产管理相关规定，但类似招商证券这样的中央企业金融子企业似乎还不敢在实践中有所突破。

无独有偶，通过公开渠道可查到部分地方国资委明确同意所属金融类国有企业执行国有金融企业资产管理相关规定，比如安徽省国资委印发《关于进一步明确企业国有资产评估有关事项的通知》，明确规定“省国资委监管的非银行国有金融企业直接股权投资，涉及有关资产管理问题可参照《关于进一步明确国有金融企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》（财金〔2014〕31号）规定办理。”

四、结论

1、从财政部、国资委的相关规章制度的字面表述来看，尚未发现以是否由财政部门管理作为国有金融企业认定标准的明确规定。

2、从司法实践来看，根据目前唯一能够检索到的“吉林投资公司案”，法院主要从营业范围是否涉及金融领域、是否被政府有关部门认定为金融企业等方面来界定国有金融企业，并未提出能够适用财政部31号文的国有金融企业的认定或管理部门只能是财政部门。

3、从各级国资委监管的金融类国有企业的政策执行实践来看，确实存在执行财政部31号文的地方国资委监管企业，但如没有相应层级国资委明确规定作为支撑，各级国资委监管的金融类国有企业恐怕大多尚难有所突破。