时间：2022-11-11 09:01:07来源：法律常识
■ 赵路
《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）将于2022年3月1日起施行。110号令与其他相关法律规范如何衔接适用，是政府采购工作中即将面对的问题。笔者希望通过本文，与政府采购相关从业人员探讨分析，共同解决110号令与相关法律规范的衔接适用问题。
第一，110号令所规定的“框架协议”应理解为预约合同，即为了订立本约而做准备的合同，受民法典第四百九十五条的规制。
民法典第四百九十五条规定：“当事人约定在将来一定期限内订立合同的认购书、订购书、预订书等，构成预约合同。当事人一方不履行预约合同约定的订立合同义务的，对方可以请求其承担预约合同的违约责任。”
在框架协议采购中，第一阶段签订的框架协议是预约合同，第二阶段授予的政府采购合同是本约合同。任何一方不履行框架协议约定的订立合同义务的，依民法典第四百九十五条规定，应承担框架协议的违约责任。
第二，与民法典规定的预约合同相比，框架协议不具有典型性。
在框架协议采购中，第一阶段签订框架协议的当事人和第二阶段签订政府采购合同的当事人很可能不一致。
两阶段主体不一致，会导致追究框架协议违约责任出现障碍。例如，当框架协议签订主体为集中采购机构和生产厂商，政府采购合同订立主体是采购人和代理商时，如果严格适用民法典第四百九十五条“当事人一方不履行预约合同约定的订立合同义务的，对方可以请求其承担预约合同的违约责任”的规定，当采购人或代理商不履行订立合同义务时，由集中采购机构或生产厂商承担框架协议的违约责任，显然不合理。实践中，如果框架协议采购两阶段参与主体不一致，关于出现违约情形如何承担违约责任，建议在框架协议中预先进行约定。
另外，110号令第三十七条规定的“鲶鱼效应”条款，允许采购人在特殊条件下将政府采购合同授予非入围供应商，有条件地突破了框架协议的当事人范围，也是有条件地突破了合同相对性。
第一，110号令是政府采购法及其实施条例的下位法。
110号令第一条规定，为了规范多频次、小额度采购活动，提高政府采购项目绩效，根据政府采购法及其实施条例等法律法规规定，制定本办法。”
因此，政府采购法及其实施条例是110号令的制定依据。110号令属于部门规章，是政府采购法及其实施条例的下位法。根据立法法第八十八条的规定，法律、行政法规的效力高于规章。110号令所规范的政府采购活动，也应遵循政府采购法及其实施条例的规定。
第二，110号令属于政府采购法第二十六条规定的“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。
根据政府采购法第二十六条第一款规定，政府采购方式包括，公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价及其他方式。因此，110号令属于法定的第七种采购方式。
第三，110号令设定的部分法律责任需依政府采购法及其实施条例处理。
110号令第四十四条规定：“违反本办法规定，经责令改正后仍然影响或者可能影响入围结果或者成交结果的，依照政府采购法等有关法律、行政法规处理。”该情形系指依政府采购法第七十三条、政府采购法实施条例第七十一条相关规定处理。
110号令第四十五条规定：“供应商有本办法第十九条第一款第一项至三项情形之一，以及无正当理由放弃封闭式框架协议入围资格或者退出封闭式框架协议的，依照政府采购法等有关法律、行政法规追究法律责任。”该情形系指依《政府采购法》第七十七条、《政府采购法实施条例》第七十二条相关规定处理。
第一，封闭式框架协议公开征集程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）的规定的程序执行，110号令另有规定的除外。
110号令第九条第二款规定：“封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行，本办法另有规定的，从其规定。”
因此，110号令原则上是以87号令规定的政府采购公开招标程序来执行封闭式框架协议公开征集程序，包括招标、投标、开标、唱标、评标等，110号令另有规定的除外。
第二，封闭式框架协议公开征集程序中，110号令“另有规定”包括多种情形。
根据110号令第二十七条规定，框架协议征集单位可以确定多个供应商为入围供应商，而不是87号令要求的只能确定一个中标人。
根据110号令第二十七条规定，确定第一阶段入围供应商时，参加竞争且实质性满足要求的供应商至少为两家，而不是87号令规定的合格供应商至少为3家。
根据110号令第十八条规定，第一阶段入围的供应商和第二阶段实际签约的供应商可以不是同一人，入围供应商可以委托一家或者多家代理商，按照框架协议约定接受采购人合同授予，并履行采购合同，而不是87号令规定的中标人和签约供应商为同一人。
根据110号令第二十五条第一款规定，确定第一阶段入围供应商的评审方法是价格优先法和质量优先法，而不是87号令规定的最低评标价法和综合评分法。
根据110号令第二十四条规定，供应商只能用一个产品参加竞争，而不是87号令规定的允许多个产品竞争。
110号令设定的框架协议采购方式为第七种政府采购方式，与四种非招标采购方式（竞争性谈判、询价、单一来源、竞争性磋商）并无衔接关系，“公开招标转竞争性谈判”“公开招标转单一来源”等情形在框架协议采购方式中并不适用。因此，110号令与《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》无衔接关系。
在框架协议采购的两阶段，供应商均可依《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）的规定提出质疑和投诉。
关于框架协议的质疑与投诉如何进行，110号令未作出明确规定。在财政部答记者问中，给出的意见为：在框架协议采购的两阶段，供应商均可依法提出质疑和投诉。
因此，供应商在框架协议采购的两阶段提出质疑、投诉，应按照政府采购法及其实施条例、94号令等相关规定执行。需要注意的是，第一阶段质疑答复主体应为征集人，第二阶段质疑答复主体则为采购人、采购代理机构。
合同授予阶段，如采用直接选定方式确定成交供应商的，根据110号令第三十五条规定，并无逐笔发布成交公告的要求。供应商无法及时获知直接选定的成交结果，也就不能对直接选定的过程提出质疑投诉。
第一，110号令规定的公告信息与《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第101号，以下简称101号令）规定的“政府采购项目信息”不完全一致。
110号令规定的公告信息包括：第一阶段有征集公告、入围结果公告、入围信息公告、入围供应商退出公告；第二阶段有成交结果单笔公告、成交结果汇总公告。
101号令规定的政府采购项目信息为，“依照政府采购有关法律制度规定应予公开的公开招标公告、资格预审公告、单一来源采购公示、中标（成交）结果公告、政府采购合同公告等政府采购项目信息”。
101号令对于政府采购项目信息的规定采取了不穷尽的列举方式，110号令规定的框架协议采购公告信息与101号令列举事项不完全一致。因此，并无明确规定要求110号令规定的公告信息需按101号令规定进行政府采购信息发布。
第二，110号令规定的公告媒体与101号令规定的公告媒体不一致。
根据110号令第四十八条规定，除110号令第三十五条规定的“成交结果单笔公告”可以在省级以上财政部门指定的媒体上发布，也可以在开展框架协议采购的电子化采购系统发布之外，其他全部公告信息均应当在省级以上财政部门指定的媒体上发布。
101号令第八条规定：“中央预算单位政府采购信息应当在中国政府采购网发布，地方预算单位政府采购信息应当在所在行政区域的中国政府采购网省级分网发布。除中国政府采购网及其省级分网以外，政府采购信息可以在省级以上财政部门指定的其他媒体同步发布。”
因此，110号令规定的公告媒体与101号令规定的公告媒体不一致，这进一步说明，并无明确规定要求110号令规定的公告信息需按101号令规定进行政府采购信息发布。
《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称102号令）第二条规定：“本办法所称政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”102号令第九条规定：“政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。”
110号令第三条规定了框架协议采购的适用范围，其中“本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务”“本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目”与102号令“政府购买服务”的内容和有一定的重合，对于此部分的采购，应同时适用110号令和102号令。
《政府采购需求管理办法》第四十一条规定：“由集中采购机构组织的批量集中采购和框架协议采购的需求管理，按照有关制度规定执行。”
110号令第十一条规定了框架协议确定采购需求和采购需求调查的要求，第十二条规定了框架协议采购需求需要符合的规定。
因此，框架协议采购需求管理不受《政府采购需求管理办法》规制，应按政府采购法及其实施条例、110号令相关规定执行。
（作者单位：北京盈科（沈阳）律师事务所）
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