时间：2022-11-20 17:26:09来源：法律常识
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2021年8月26日，承办检察官、承办法官共同前往某村民委员会进行走访座谈。
党的二十大报告明确提出，要全面推进乡村振兴。近年来，伴随农村集体经济组织的蓬勃发展，因集体收益分配导致的纠纷也日益增多。集体经济组织成员的资格认定，特别是“外嫁女”等特定群体的利益保护，成为乡村治理中的一道必答题。
拿到判决书的那一刻，陈丽长舒了一口气。尽管在她看来，被确认为集体经济组织的一员并不意外，但历经了与村委会、妇联、街道等的反复沟通、交涉，直至检察机关支持起诉“出手”相助，这一路长跑，很是不易。
于当下来看，陈丽的个体遭遇并非罕见。近年来，随着农村集体经济组织的经济实力日益壮大，集体经济组织成员权益备受重视，作为享有权益之必要条件的集体经济组织成员资格，成为利益诉求的关键，这一情况集中体现在一些自本村“嫁出去”的女性村民身上。
在实务界看来，在农村集体经济组织成员资格认定缺乏明确法律规定的前提下，这起发生在陈丽身上、由江苏省南京市高淳区检察院支持起诉的小案，为依法维护农村“外嫁女”成员权益提供了一种参考，在全面推进乡村振兴的时代命题中，意义重大。
“基本上把村上的人都得罪了”
“经村民小组会议决议，本村空挂户和外嫁女不享受征地补偿款。”2021年2月，南京市高淳区某城郊村八组在村里张贴公告，公示该村太安圩水面征收补偿款分配名单，名单上的每人可以获得8000元补偿。
所谓“外嫁女”，泛指原为农村集体经济组织成员，因与外村人结婚等情况，依村规民约被取消原集体经济组织成员资格，进而无法享有原集体经济组织中的土地承包经营权、集体经济收益分配权、宅基地使用权、征地补偿款分配权等权益的一类女性群体。
上述公告让陈丽感到不满。“这意味着，村里人把我撇了出去，八组再有荒地征收，相关补偿就和我‘无缘’了。”
陈丽一家是八组的老户。她回忆说，除了上大学那会儿，她把户口迁了出去，毕业时就迁了回来，自此之后，户口就再也没动过。大学毕业后，陈丽去了苏州工作，后因家庭矛盾，陈丽最终和前夫分道扬镳，与前夫生下的女儿留在了陈丽身边，户口也随她迁入了八组。
2019年，政府征收了村里的大部分土地，陈丽的承包地也在征收范围内。作为补偿，陈丽母女二人收到了政府给付的土地补偿费等费用。
“为什么之前有补偿，而这次就没有？”面对陈丽的质疑，八组组长解释说，2019年的那次征收后，八组以参与村里实际生产生活为标准，重新确定了集体经济组织成员名单，“外嫁女”和“空挂户”不再具有村集体组织成员资格。
“2019年拆迁的时候，村里给了陈丽和她女儿补偿，并办理了失地农民保险。相当于那时候，一次性地‘买断’了她们的集体经济组织成员权益。这次征收的是原来八组的一些荒地，我们是以重新确定的成员名单作为分配依据，陈丽早在10年前就已经不在村里居住了，不在成员名单当中。”在组长看来，不能什么都扣上“外嫁女”的标签，这是村民自治的范畴，村里不存在歧视外嫁人员的问题。
据介绍，八组总共有20多户，多数都是亲戚关系，陈丽的父亲也曾担任过组长。一次开会时，陈丽的父亲曾明确认可“外嫁女”不属于村里人员的说法。“村里的卫生防疫、集体事务需要每家每户出力，她们一直在外，都没有参加过，不能光享受权利，不承担义务。这是村里荒地的补偿款，是出力成员的劳务费用，不能说因为户口还留在村里，就有待遇。”组长说。
“这是大家集体讨论通过的，每户都有代表签字。”组长特别提示的这句话，更是刺激了陈丽的敏感神经。
“我和村里其他的男性没什么不同。”陈丽说，“如今，村子里的年轻人很少会留在村里，都是在附近的城镇或是更远的地方打工挣钱。村里的集体事务都是老人在干，我父母也一直在八组，也出过力。说是按实际生产居住为标准进行分配，可村里常年在外的男性和他们的子女却没有受到影响，这就是不公平。”陈丽说。
之后，陈丽向村委会反映情况。但村委会认为，相关土地属于八组集体所有的土地，补偿分配应由村民小组会议讨论决定，村委会无权干涉。
陈丽不服气，又陆续向妇联、街道办以及南京市政府“12345”政务热线平台投诉。相关部门都承诺协助调解，但是一直没有下文。
“基本上把村上的人都得罪了。”陈丽说，“我要求参与到分配中，就意味着别的村民‘碗里的饭’就要匀出一些来，但之前村里是承认我们的，大家也没有提出过反对意见，这次八组变了规矩，我不服这口气。”尽管对簿公堂会引起村里人的议论，但陈丽还是一纸诉状将村委会和八组告上了法庭，要求确认其与其他村民享有同等的征收补偿款分配权。
支持起诉，小杠杆撬动解决大问题
在以往“外嫁女”维权案例中，检察机关支持起诉的“身影”并不常见。尽管支持起诉制度并不是一种刚性的公权介入方式，但在实务界看来，高淳区检察院的“出手”意义不凡，释放了积极信号——既是借检察机关的法律监督推动司法共识的形成，有助于这一类问题在诉讼程序中顺畅地得以解决，也是通过司法裁判的宣示引领，带动案涉村集体经济组织成员，乃至一定区域范围内人员的理念更新，促进社会治理现代化。
李海杰，南京市高淳区检察院第三检察部主任。在高淳区“12345”政务热线平台，他第一时间注意到了陈丽的境遇。
“法律规定的村集体组织成员权益的落空，源于对陈丽的集体经济组织成员资格的否定。”李海杰向记者介绍，尽管法律规定了确认农村集体经济组织成员的原则和程序，但过于笼统抽象，并未有专门法律详细规定集体经济组织成员的认定标准。
“虽然村民自治是村集体事务管理的基本原则，但是根植于农村社会的乡土性，村民集体决议难免会受到传统习俗影响，也不免存在侵犯妇女、儿童权益的情况。”他说。站在社会传统的角度，陈丽陷入困境与传统婚俗观念不无关系。长期以来的“从夫居”婚俗，导致女子在结婚后，往往会将户口迁入丈夫家中，融入丈夫一方的村集体经济组织当中。
为慎重起见，李海杰走访了八组，了解村民的实际生产生活情况。他注意到目前村里的年轻人普遍在外打工，不以村里土地为主要收入来源。他向记者表示，在村里同类男性成员均没有丧失成员资格的情形下，陈丽虽已外嫁多年，但户籍和承包土地均在原集体经济组织内，也未在夫家分得土地，不应被取消资格。
查阅了类案的司法裁判，李海杰发现各地裁判结果却并不一致。陈丽的诉求有无法律依据？这在高淳区检察院民事检察部门引发了激烈讨论。
“成员资格是个体与组织之间建立起法律关系的纽带，村民据此平等地享有村集体财产上的权利，不能简单以是否以土地为基本生活保障作为成员资格的判断标准。”
“随着时代发展，村民走出去，到城市发展是正常现象，应统筹考虑农村土地承包关系、户籍关系，还有成员家庭以往为集体经济做过的历史贡献。”
“在村里，年轻人普遍不以土地为主要收入来源，在确定集体组织成员名单时，一定要注意分配的公平性，防止侵犯妇女、儿童的合法权益。”
……
伴随着一系列的思考与探讨，支持陈丽维权的观点形成了一致意见。
检察机关是法律监督机关，但要以何种方式介入呢？这个问题曾一度困扰着李海杰。“一般情况下，检察机关支持起诉发生在诉讼行为发生之前。”他说。
李海杰把这个疑问汇报给了高淳区检察院副检察长陈强。陈强认为，“支持起诉不一定局限于诉讼前，只要当事人向我们提出申请，符合诉讼存在困难的情形的，我们都可以支持其起诉。”在他看来，“外嫁女”的确认份额诉求，势必会影响其他村民的“收益”。正因如此，不少村民小组、村委会不愿触犯“众怒”，替她们出头。即便赢了官司，“外嫁女”也可能会遭受村民的“白眼”，检察机关的支持无疑能够减少这个阻力。
“要给弱势者以帮助。”南京市检察院第六检察部主任张英姿同样持支持的意见。
“支持起诉主要是针对社会弱势群体不会、不敢、不善运用法律手段维护自身合法权益的情况，这种诉讼能力的欠缺不仅仅局限于维权意识、法律知识的不足，传统习惯和乡土社会的舆论压力给‘外嫁女’造成的心理压力同样也会让她们诉讼权利的行使受到妨碍。”她说。
“《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要强化法律在维护农民权益、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。支持起诉未尝不是推动相关问题解决的一种有益尝试。”在张英姿看来，支持“外嫁女”起诉具有“类公益”的属性和重要的社会价值引导意义。
2021年8月，高淳区检察院向法院发出支持起诉意见书，支持陈丽所主张的享有征收土地补偿款分配权的诉求。最终，判决采纳了检察机关的意见。
判决下发后，高淳区检察院还对此案给予持续的关注，主动深入村委会走访座谈，在尊重村民自治原则的前提下，提出了加强对农民基本财产权利、农村“外嫁女”合法权益保护的具体意见，得到了村干部和村民的充分认可和积极配合。
从一个到一类，“外嫁女”权益保护亟须补齐制度短板
于陈丽而言，检察机关的能动履职，实实在在地助力了问题的解决，但对其他“外嫁女”而言，这种维权仍面临不确定性。特别是“外嫁女”所产生的符号、标签，往往让矛盾转移至男女平等的抽象话题上，忽略了在农村集体经济组织层面对问题进行深入考量，这不仅激化了矛盾，也无益于问题的解决。
回溯历史，农村集体经济组织是在农村统分结合的双层经营体制下，以集体所有土地为生产资料，实现集体成员民主管理并服务于单位成员的经济组织。1982年《中华人民共和国宪法》首次提出了农村集体经济组织的概念，并赋予了农村集体经济组织独立进行经济活动的自主权。
记者了解到，集体经济组织成员身份的确认，直接涉及一系列财产权益，如承包土地、申请宅基地、分配集体收益等，在一些地方，农村集体经济组织成员由村民自主管理——新增成员要通过组织成员的民主表决来实现。由于集体经济组织成员资格的认定缺少明确统一的标准，导致不同地方的农村集体经济组织的处理方式差异很大。实践中，不少地方并不是适用单一的户籍标准，而是采取了综合多种因素予以评价后的复合标准，一般以是否在集体经济组织生产、生活，户籍是否在集体经济组织所在地，是否以土地作为生活保障等来综合认定成员资格。
客观来讲，参考、限制条件越多，就意味着集体经济组织成员资格的认定越“保守”，其实，这种“保守”的认定也有着现实考量。如果成员资格认定标准宽松，集体利益的蛋糕就容易被“摊薄”，这不利于保障其他成员权益，也不利于农村集体经济组织的健康发展。
记者注意到，在当下，农村集体经济组织成员往往较少承担具体义务，特别是在城中村、城郊村，可耕种的土地越来越少，不少土地转化为了第二、第三产业的生产用地。一些“外嫁女”提出权利诉求时，往往是在一些土地征收、大项目临近开发的时间节点，村集体经济组织往往会以不具备成员资格为由拒绝其参与利益分配，以“守”好集体利益。即便进入了司法程序，面对村民自治“多数决”的民主程序，司法机关也很难作出法律上的评价。
其实，近年来，在社会政策与司法理念层面，不乏保护“外嫁女”的善意与要求。
2016年，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出，成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。
2018年，民政部、中央组织部、中央政法委等七部门联合发布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》。该意见指出，要回应社会关切，对侵犯妇女特别是出嫁、离婚、丧偶女性合法权益等突出问题进行抵制和约束。
2018年，最高法发布《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，指出要依法妥善处理农村集体经济组织成员资格问题，防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利，依法依规保护农村外嫁女、入赘婿的合法权益。
2021年年底，全国妇联发布第四届“依法维护妇女儿童权益十大案例”，案例中的“支持‘外嫁女’获同等村民待遇案”明确昭示农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费，但不能侵犯集体经济组织成员同等享有土地补偿费分配的权利。
如今，伴随着实践与探索，“外嫁女”权益保护迎来新的契机。2022年5月6日，全国人大常委会公布2022年度立法工作计划，农村集体经济组织法被列为初次审议的法律案。
这部法律被赋予众望。2022年全国两会期间，全国人大常委会委员、全国妇联原副主席邓丽在接受媒体采访时建议，将认定成员资格纳入正在起草的农村集体经济组织法。“通过立法建立认定成员资格的统一标准，已迫在眉睫。”她说，“在农村集体经济组织法中规定集体成员资格的认定标准，对于切实保障集体成员合法权利具有重要意义。”
法与时转则治，治与世宜则有功。在传统婚俗观念与现代法治秩序之间，农村集体经济组织成员资格认定该如何进行制度设计？这考验着立法者的智慧，也检验着法治所具有的固根本、稳预期、利长远的功能与价值。
（文中当事人为化名）
来源：检察日报 作者：于潇 陈浩
以下内容来源于裁判文书网、山东高法公众号、法苑茶语
裁判要点：保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。就“外嫁女”而言，她们通常表现为出嫁后户籍仍然留在娘家，抑或离婚后户籍重迁回娘家，具体包括“外嫁女”嫁农村男、“外嫁女”嫁城市男以及离婚等情形。无论何种情形，其家庭或者离婚后本人享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征收拆迁活动中，对“外嫁女”的居住权势必产生直接影响，行政机关有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，行政机关在处理“外嫁女”的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而是应在综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。
山东省高级人民法院
行政判决书
（2019）鲁行终1675号
上诉人（原审原告）王小红，女，1990年4月7日出生，汉族，住商河县许商街道办事处苏家村5号。
委托代理人朱新峰，山东博睿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）商河县人民政府，住所地商河县明辉路119号。
法定代表人郅颂，县长。
委托代理人赵福勇、张亮，均为山东撼岳律师事务所律师。
王小红因诉商河县人民政府不履行拆迁安置补偿职责一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月18日组织听证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年4月，商河县城中村棚改指挥部发布《西城区搬迁补偿方案》，载明：“……根据我县城市规划，西城区不再安置宅基地，也不建设安置房，而是实行货币补偿，由村民自行购置商品住房。货币补偿及奖励标准如下：（一）房屋安置补偿费：对于宅基地房屋，按照每人（本村集体经济组织成员）安置面积47平方米的标准给予货币安置补偿……”2017年11月15日，商河县许商街道靠城苏村民委员会及苏家第一村民小组出具证明，载明：“王小红、王小萍原属我村第一小组成员，出嫁后一直不在我村生活居住，2016年小组调地时其原有的责任田已有村民小组村民一致表决同意，另行承包给本小组其他成员。王小红、王小萍也不再承担小组成员应承担的义务，现在已不属于我村民小组成员。”2017年11月28日，商河县城中村棚改指挥部与王兴存（系原告王小红之父）签订许商综合片区（四期）棚户区改造项目按人口安置货币补偿协议、许商综合片区（四期）棚户区改造项目房屋拆迁货币补偿协议，载明：“根据《西城区搬迁补偿方案》，按人口安置补偿达成如下协议：乙方在本村集体经济组织成员6人；……”，并约定了房屋拆迁货币补偿。王小红起诉认为房屋被拆迁至今，被告商河县人民政府未对其进行安置补偿，侵害了其依法享有的安置房屋补偿费等各项权利，导致其至今无房可住，诉讼请求依法判令被告作出补偿和安置决定。
另查明，2018年9月25日，商河县国土资源局作出政府信息公开告知，载明：商河县商河许商综合片区（四期）棚户区改造项目拆迁土地的征收主体及商河县许商街道办事处苏家村土地的征收主体为商河县人民政府。
原审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，商河县城中村棚改指挥部系由被告商河县人民政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，该指挥部行使职权，对所属片区实施棚改工程，其相应的法律后果应由商河县人民政府承担。且商河县国土资源局作出政府信息公开告知，也明确涉案棚户区改造项目拆迁土地的征收主体及商河县许商街道办事处苏家村土地的征收主体为商河县人民政府。据此，商河县人民政府系本案的适格被告。
原告王小红因要求被告商河县人民政府履行对其安置补偿的职责而提起本案诉讼。依据现有证据材料，《西城区搬迁补偿方案》载明，对于宅基地房屋的补偿，应当对本村的集体经济组织成员按照每人安置面积47平方米的标准给予货币补偿。根据上述方案的要求，涉案片区相关征收安置补偿事项的对象系符合条件的农村集体经济组织成员。原告王小红主张其系苏家村集体经济组织成员，应当对其进行安置补偿，但其仅提交了户口本复印件，并未提交相关证据证实其在苏家村形成较为固定的生产、生活关系，系该村集体经济组织成员。且，被告商河县人民政府提交了商河县许商街道靠城苏村民委员会及苏家第一村民小组出具的证明“……王小红不再承担小组成员应承担的义务，现在已不属于我村民小组成员”，证实王小红在涉案棚户区改造项目进行时并不具有苏家村村集体经济组织成员资格，不符合《西城区搬迁补偿方案》限定的安置补偿条件。在此情形下，人民法院不宜迳行对原告王小红是否具有苏家村村集体经济组织成员资格作出认定。但根据本案现有证据材料，原告王小红提交的证据无法证实其具有苏家村村集体经济组织成员资格，符合《西城区搬迁补偿方案》限定的安置补偿条件。因此，原告王小红要求被告商河县人民政府履行对其安置补偿的法定职责，主要理由不成立，对其诉讼请求，不予支持。据此判决：驳回原告王小红的诉讼请求。
王小红不服原审法院判决，上诉请求依法撤销原审判决，改判被上诉人作出补偿和安置决定或者发回重审。主要理由：1.被上诉人在原审中的委托代理人不是商河县人民政府的工作人员，而是商河县许商街道办事处的工作人员，其代理人主体不适格，原审程序违法。2.原审判决认定事实错误。上诉人在原审中提交的户口簿、身份证及济南市居民基本医疗保险缴费通知单等证据，足以证明上诉人系苏家村集体经济组织成员。上诉人在二审中提交的家庭土地承包经营权证，也足以证明该事实。原审法院采信村委出具的一份被涂改过的《证明》就认定上诉人不是本村集体经济组织成员，显然认定事实错误。3.原审法院判决适用法律错误。
被上诉人商河县人民政府答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。
二审中，上诉人王小红提交以下证据：证据1.《农村土地承包经营权证》，证明其系苏家村集体经济组织成员；证据2.《济南市历下区人民政府东关街道办事处证明》，证明其未获得该办事处长盛小区北区集体经济组织成员资格，不属于长盛小区北区的集体经济组织成员；证据3.王小红所在苏家村村民小组成员签名的《证明》，证明王小红是该村民小组成员，至今承包经营土地，享有本村集体经济组织成员权利并履行义务。
被上诉人商河县人民政府补充提交以下证据：证据1.商河县许商街道办事处苏家村村民委员会出具的《情况说明》；证据2.商河县许商街道办事处苏家村村民委员会四个村民小组的《宅基人口统计表》；证据3.商河县城中村棚改指挥部制定的《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》，以上三份证据证明上诉人属于苏家村已婚外嫁女，不属于应当安置的对象。
在二审听证中，商河县人民政府对上诉人提交证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但认为该证据承包方式为家庭承包，且形成于2015年，具有滞后性，无法达到证明目的；对证据2、证据3的真实性不予认可。上诉人对商河县人民政府提交证据的质证意见为：对证据1、证据2的真实性不予认可，无法证明上诉人不具有集体经济组织成员资格；对证据3的真实性予以认可，但无法证明上诉人不符合安置补偿条件。对于以上双方当事人提交的证据，合议庭经评议做出如下认定：上诉人提交的证据1《农村土地承包经营权证》、被上诉人提交的证据3《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》真实有效，对此予以采信；上诉人提交的证据2《济南市历下区人民政府东关街道办事处证明》属于其在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供的证据，对此不予接纳；双方当事人提交的其他证据形式不符合证据要求，且内容的真实性无法核实，对此不予采信。
双方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，且已经原审庭审质证。本院同意原审法院确认的案件事实。另查明，商河县城中村棚改指挥部于2017年4月发布《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》，其中在拆迁安置人口界定及标准中规定，给予安置的人员包括11种情形；不予安置的人员包括2种情形，具体为：“已婚嫁外村（有女无儿安置户除外）的、非本村集体经济组织成员在本村购房或建房的，不予安置。”
本院认为，结合双方当事人的诉辩主张，本案的审理重点主要集中在以下四个方面：
一、关于“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇问题的考量标准。
“外嫁女”并不是一种严格意义上的法律用语，而是农村根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。目前，我国法律对于所谓“外嫁女”能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。根据最高人民法院和本院审理的相关类似案件的裁判情况，对这一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是“外嫁女”的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；六是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。
同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作出的村民会议决定，不能作为否认“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇的依据。
二、关于处理“外嫁女”安置补偿待遇问题所应遵循的原则。
住房作为家庭的一项重大财产，是维持家人共同生活的基本需要。《中华人民共和国土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）中明确，“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”由此不难看出，保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。就“外嫁女”而言，她们通常表现为出嫁后户籍仍然留在娘家，抑或离婚后户籍重迁回娘家，具体包括“外嫁女”嫁农村男、“外嫁女”嫁城市男以及离婚等情形。无论何种情形，其家庭或者离婚后本人享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征收拆迁活动中，对“外嫁女”的居住权势必产生直接影响，行政机关有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，行政机关在处理“外嫁女”的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而是应在综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。
保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。行政机关只有调查清楚“外嫁女”在婆家（娘家）村或其他农村集体经济组织以及城镇中的宅基地分配使用、安置补偿、福利性购房情况，才能使“外嫁女”的基本居住权得到有效保障，同时也避免出现重复获得补偿安置的情况。总之，“外嫁女”所享有的合法权益与其他村民相比，不应有所减损或增加，其应当受到公平公正、合法合理的对待，这既符合保障公民基本权利的宪法精神，也符合户有所居的民生保障要求。
三、关于原审法院判决是否正确的问题。
本案中，在被上诉人商河县人民政府提交的《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》中，商河县城中村棚改指挥部对涉案片区拆迁安置人口界定及标准作出了进一步细化，具体明确了符合安置补偿条件人员的11种情形和不予安置人员“已婚嫁外村（有女无儿安置户除外）的、非本村集体经济组织成员在本村购房或建房的”2种情形。从以上规定可以看出，被上诉人规定的补偿安置对象并非仅限于是否具有该农村集体经济组织成员资格，还应结合上诉人自身的现实情况进行综合判断。原审法院判决将是否具有农村集体经济组织成员资格作为认定上诉人是否符合安置补偿条件的唯一判断标准，在事实认定上确有不当，应予纠正。
四、关于上诉人要求被上诉人对其作出“补偿和安置决定”的诉讼请求应否得到支持的问题。
本案中，上诉人起诉要求被上诉人对其作出补偿和安置决定，除此之外，还有其他三名“外嫁女”同时提起诉讼。这些“外嫁女”户籍虽都在娘家村，但有的长期在外打工，有的外嫁给城市居民，有的离婚后又重新回到娘家生活，每人的生产生活以及宅基地分配使用、福利性购房等情况都不尽相同，应加以区分处理。具体到本案，上诉人婚前系苏家村集体经济组织成员，婚后户籍并未迁出，至2017年4月拆迁时其户籍仍然在苏家村。虽然上诉人的父亲代表家庭签订了《安置补偿协议》，但该家庭成员中并不包括上诉人在内，故该事实不能证明上诉人已经得到了安置或者不应享有安置补偿权利。
被上诉人商河县人民政府作为涉案棚户区改造项目的征收主体具有补偿安置的职责，上诉人以其作为村民为由要求享受安置补偿待遇，被上诉人应按照前述原则和考量标准对上诉人的请求进行全面审核，并履行对上诉人作出补偿和安置决定的职责，决定是否给予上诉人安置补偿。二审中，尽管对上诉人提交的婆家村出具的证明材料未予接纳，但并不意味着本院就认可上诉人系婆家村集体经济组织成员或者上诉人已经在婆家村享受了安置补偿待遇等。被上诉人在后续处理工作中仍需进一步查清这一基本事实，以更有效地保障上诉人基本居住权益不受侵害。因此，在被上诉人没有查清上诉人在其他农村集体经济组织宅基地分配使用、安置补偿或者城镇福利性购房情况这一原则问题，以及其是否仍在原集体经济组织实际生产生活，是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障，亦没有查清其在其他集体经济组织已享受村民待遇等情况的前提下，对上诉人要求被上诉人作出“补偿和安置决定”的诉讼请求，理应予以支持。
综上，原审法院判决认定事实错误，应予撤销；上诉人的诉讼请求与法有据，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2019）鲁01行初29号行政判决；
二、责令被上诉人商河县人民政府于本判决生效之日起60日内对上诉人王小红作出补偿和安置决定。
一二审案件受理费各50元，均由商河县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙晓峰
审判员 山莹
审判员 王修晖
二〇二〇年二月十七日
书记员 孟真
来源：鲁法行谈
转自：山东高法
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裁判要点
目前，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，实践中特别是对外嫁女及其子女的身份认定争议较大、较为复杂。 一般讲，外嫁女的集体组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，获得安置补偿，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑，也就是要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合认定。申言之，一般从以下几方面综合考虑：一是外嫁女的户籍在征地补偿方案确时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，外嫁女是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是外嫁女是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是外嫁女所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见等。需要注意的是部分外嫁女长期在外务工，对于户口仍在原籍的农村外出务工人员，各级党委、政府一直以来都高度重视，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出的政策导向，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇。政府在进行补偿安置时，对此也应予以充分考量。
诚然，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议经讨论，可以对涉及村民利益包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案等事项作出决定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但是，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。据此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作村民会议决定，不能作为否认外嫁女集体经济组织成员资格的依据。
裁判文书
山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鲁行终2522号
上诉人（原审原告) 汤孟孟，女，1990年12月4日出生，汉族，农民，住济宁经济技术开发区疃里镇西汤村188号。
委托代理人杨力，山东济州律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济宁经济技术开发区管理委员会，住所地济宁经济技术开发区麟祥路1号。
法定代表人陈秋生，主任。
出庭负责人刘恒志，济宁经济技术开发区管理委员会党工委委员、副主任。
委托代理人袁翠平，山东公明政和律师事务所律师。
委托代理人邝梨花，山东公明政和律师事务所律师。
汤孟孟因诉济宁经济技术开发区管理委员会（以下简称济宁经开区管委会）补偿安置一案，不服济宁市中级人民法院2018年8月30日作出的（2018）鲁08行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员王海燕、韩勇、陈晖组成合议庭，于2019年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人汤孟孟的委托代理人杨力，被上诉人济宁经开区管委会负责人刘恒志，委托代理人袁翠平、邝梨花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告汤孟孟系济宁经济技术开发区疃里镇西汤村村民，结婚后其户口未迁出该村。2016年4月26日，被告济宁经开区管委会公告了《济宁经济技术开发区房屋征收补偿安置方案》。该方案规定：本村人口人均无偿安置住房40㎡、奖励5㎡及同时享受按1600元／㎡购买人均20㎡住房奖励。但该方案第四条第（六）款第1项、第4项又规定：“出嫁外村（外地）在本村未销户的出嫁女及其子女，出嫁女离婚后已与非本村人结婚的，不论户口是否迁出，其本人及法院判给本人的子女一律不分房，离婚后户口迁入本村的视为空挂户”。原告等人认为被告作出的上述方案违法，剥夺了原告应享有的村民待遇，于2016年7月6日以济宁市人民政府为被告提起行政诉讼，请求确认《济宁经济技术开发区房屋征收补偿安置方案》第四条第（六）款第1项、第4项的内容违法并撤销该内容。原审法院于2016年11月10日作出行政判决，撤销了《济宁经济技术开发区房屋征收补偿安置方案》第四条第（六）款第1项、第4项的内容。济宁市人民政府不服上述判决提起上诉，山东省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。判决生效后，被告未给原告安置房屋，原告提起本案诉诉。请求济宁经开区管委会在疃里镇西汤村为其安置住房45㎡，同时享受按照1600元／㎡的价格购买20㎡的住房。
原审法院认为，一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十二)项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，原告认为其户口未迁出本村，被告因征收不为其安置房屋的行为侵犯了其分房的权利，而提起本案诉讼，属于行政诉讼的受案范围。二、关于原告的诉讼请求能否支持。虽然现行法律没有对村集体经济组织成员资格的认定标准作出明确规定，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”等规定，我国实行农村村民自我管理、自我教育、自我服务即“村民自治”的基本社会政治制度，政府对属于村民自治范围内的事项履行的是指导、支持和帮助职责，而不是直接处理属于村民自治的各项事务。上述法律第二十四条亦列举了部分应由村民会议讨论决定的事项。根据该规定，对于村集体所得收益的使用分配、土地承包经营方案、征地补偿费的使用分配等涉及村民利益的事项应由村民会议讨论决定。是否应按照征收补偿方案给予原告房屋安置，属于涉及村民利益的重大事项，理应经村民会议讨论决定。本案中，原告所在村经村民会议讨论决定，原告不得参与此次征收房屋安置，该决议是大多数村民按照民主程序进行表决的结果，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。原告所称村民会议决议无效的主张，没有事实根据，不予采纳。据此，对原告要求被告为其安置住房45㎡，同时享受按照1600元／㎡的价格购买20㎡的住房的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告汤孟孟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
汤孟孟不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求。理由如下：一、原审法院判决采信村民会议通过的决定违法，侵害了妇女及所属子女的权益，不具有合法性。并非村民会议通过的所有决定，人民法院都应当采纳，法院应审查村民会议通过的决定内容是否合法。《中华人民共和国妇女权益保障法》等多部法律均规定上诉人的村民待遇应和其他村民完全一样。因上诉人的户口没有迁入婆家，不能享受婆家所在村集体的待遇，被上诉人的行为实际剥夺了一个农民基本生活保障和居住条件。二、村民会议记录不具有真实性。被上诉人不能证明所谓“村民代表”是村民推选产生的，会议代表的签名、会议的记录等内容不具有真实性。涉案房屋是国有财产，不是处分集体财产，不涉及其他村民利益。
被上诉人济宁经开区管委会答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。理由如下：一、被上诉人没有权利按照涉案片区安置方案为上诉人安置住房。上诉人所在村庄是旧村改造，方案系村里代表会议通过，项目也由村里具体实施，被上诉人下属的职能部门仅对拆迁工作进行了指导、帮助、监督。二、上诉人不符合方案规定的参与分房人员条件。上诉人结婚后，长期居住在夫家，在本村无住房，也不实际居住，不履行村民义务，亦不享受村民权利。安置方案并未违反《中华人民共和国妇女权益保障法》，也未违反山东省实施农村土地承包法办法的相关规定。三、上诉人不属于村集体组织成员范围，不能参与村集体利益分配。案涉土地属于村集体所有，安置房屋的前提是被安置人属于村集体组织成员。村集体组织成员资格属于村民自治范畴，由村民会议或村民代表大会决定。四、村民会议内容符合法律法规规定，合法有效。拆迁安置补偿方案、村集体利益分配及村民资格认定均属涉及村民利益重大事项，应由村民会议讨论决定，村民会议纪要合法有效。在法律未对村集体组织成员资格有明确规定的情况下，司法不宜对村民自治事项进行审查和干预。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实基本一致。
本院认为，本案争议的焦点是济宁经开区管委会应否对汤孟孟进行房屋安置。根据济宁经开区管委会制定的《济宁经济技术开发区房屋征收补偿安置方案》，只有本村人口才能享受人均无偿安置住房40㎡、奖励5㎡及同时享受按1600元／㎡购买人均20㎡的住房奖励。由此，汤孟孟是否具有所在村集体经济组织成员资格，是判定其是否享有安置住房资格及应否予以安置的前提条件。
目前，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，实践中特别是对外嫁女及其子女的身份认定争议较大、较为复杂。 一般讲，外嫁女的集体组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，获得安置补偿，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑，也就是要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合认定。申言之，一般从以下几方面综合考虑：一是外嫁女的户籍在征地补偿方案确时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，外嫁女是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是外嫁女是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是外嫁女所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见等。需要注意的是部分外嫁女长期在外务工，对于户口仍在原籍的农村外出务工人员，各级党委、政府一直以来都高度重视，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出的政策导向，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇。政府在进行补偿安置时，对此也应予以充分考量。
诚然，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议经讨论，可以对涉及村民利益包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案等事项作出决定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但是，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。据此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作村民会议决定，不能作为否认外嫁女集体经济组织成员资格的依据。
本案中，汤孟孟起诉要求济宁经开区管委会履行补偿安置职责，除此之外，还有十余名外嫁女另案起诉要求对其进行补偿安置。这些外嫁女户口虽都在娘家村庄，但有的长期外出务工，有的离婚后户口又重新迁回娘家村庄，有的外嫁给城市居民，每人的生产生活情况以及是否与所在村集体经济组织形成较为固定的生产生活关系等都不尽相同，其是否享有户籍所在村集体经济组织成员资格应加以区分处理。具体到本案，原审法院没有查清安置补偿方案确定时汤孟孟是否仍然在原集体经济组织实际生产生活，是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障，亦没有查清其婆家是否属于农村集体经济组织，其在婆家村庄是否分配承包责任田以及在婆家村庄是否已经享有安置房等情况。原审法院没有综合考虑上述因素，仅以“村民自治”为由，把村民代表大会决定的意见作为不予安置外嫁女住房的唯一依据，属于认定事实不清，证据不足。
在审判程序方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十条第一款规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”本案中，被诉行政行为是济宁经开区管委会拒绝安置房屋的行为。庭审中，济宁经开区管委会称安置房占用土地是集体土地，安置房是由社会资金先行垫资建设，待土地征收后再用征收土地补偿费与投资方、村委会结算。同时，济宁经开区管委会也提交了村民代表大会的会议记录、村里的调地记录等证据，以此证明安置房屋属于村集体财产，是否予以安置属于“村民自治”范畴。由此，汤孟孟户籍所在村民委员会作为涉案土地的“所有权人”，与被诉行政行为之间存在利害关系。原审法院应当通知汤孟孟户籍所在村委会作为第三人参加诉讼，其应当通知而未通知，遗漏了必须参加诉讼的第三人，属于违反法定程序的情形，应予发回重审。
综上, 原审法院认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、第四项之规定，裁定如下：
一、撤销济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初183号行政判决；
二、发回济宁市中级人民法院重审。
审 判 长 王海燕
审 判 员 韩 勇
审 判 员 陈 晖
二〇一九年六月二十七日
书 记 员 鞠 彤
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