时间：2022-11-26 02:24:54来源：法律常识
前言
2021年4月，厦门市发展和改革委员会联合厦门市商务局发布2021年《厦门招商手册》，世礼所有幸作为代表性律师事务所连续三年入选厦门招商手册。本次系列文章根据世礼律师在招商引资方面的工作经验，就所涉的招商引资法律实务进行初步总结，以期抛砖引玉。
一
政府招商引资中的法律尽职调查概述
招商引资是地方政府推进产业结构调整、促进经济发展的重要抓手，也逐渐为成为促进地方经济发展、调整产业结构、破解区域发展不平衡的重要手段与有效途径之一。然而，由于地政府招商方同招商引进企业之间的信息不对称，导致政府方对引进企业的财务状况、信用背景等难以有效把握。此外，政府招商工作人员因受到部门职能、工作机制、信息渠道等方面限制，同时存在制度不甚完善、程序欠缺规范设计等问题，造成对项目可行性、成功率、企业发展持续性等方面情况进行研判的难度较大，各类风险预计不足。前述存在问题未能妥善解决可能导致政府招商的项目出现不能产生经济社会效益情形，个别项目甚至引发金融、社会风险。
招商引资招的是商机，引的是投资。而商机与投资在带来丰厚预期回报的同时，也意味着巨大的不确定性及风险因素。在投资领域，最为常见风险控制措施是投资前进行必要的“尽职调查”，这也是解决前述存在风险的有效手段之一。而所谓法律尽职调查，是指律师事务所接受委托人的委托，运用法律专业知识，采取一定的手段和方法，对被调查对象与法律有关的事项进行有目的的调查和了解，并提出相关法律建议的活动。法律尽职调查最初作为律师从事投融资业务、上市、并购及资产重组等业务的前期工作和基础业务，近几年则开始慢慢演化成为一项独立的法律业务。在企业为主导的经济活动领域，法律尽职调查运用较为普遍，且有较为成熟的工作准则与指引，而在政府招商引资工作中，大多由政府工作人员对接处理，绝大多数工作人员其本身不具备法学教育背景，也不具备相关法律实务能力，对招商企业的法律尽职调查鲜有进行。
二
招商引资活动中进行法律尽职调查的必要性
彭君、叶德平通过设置假设模型分析，认为投资企业通过尽职调查获取的信息可为企业在一定范围内带来正的风险收益。这一假设模型分析对行政机关招商引资活动亦有参考作用。
假设被投资企业提供真实资料所获得的效用为U1，提供虚假资料获得效用为U2在提供虚假资料被发现后，最多基金企业不投人，而不会受到惩罚。产业引导基金或母基金企业经估算，投资后获得的效用为V，付出成本为C，不投资效用和付出的成本为0。其博弈模型如下1：
从上述博弈模型中可以看出，对被投资企业来说，只要U1>U2，就会选择提供真实信息，否则就提供虚假信息。为吸引投资，被投资企业会隐瞒一些真实信息，当U1<U2时“理性的”被投资者会选择提供虚假信息骗取投资。同样的，在政府招商引资项目中，也会存在着“理性的”被投资者提供虚假信息骗取投资骗取补贴的现象。这些投资项目往往通过精美的包装，复杂的股权结构，外资企业入股的噱头，等多种方式来迷惑行政机关，试图绕开行政机关的监管，并利用政策漏洞来骗取补贴。下文所列举的就是典型的招商引资中，目标企业或通过包装自身，或提供虚假材料来骗取行政机关政策补贴：
1.黄山民航职业技术学院的项目
2006年，安徽省黄山市经济开发区招商引入投资1.5亿的“黄山民航职业技术学院”项目，黄山经开区管委会未核实投资人的资金支付能力，与一家注册资本仅10万元的公司签订协议。随后投资人张明亮以“履约保证金”名义，向某建筑公司收取了3000万元，一分钱未投入就启动了民航职院项目。2014年2月，安徽省黄山市高铁新区开发投资公司以9350万元拍得一个名为“黄山民航职业技术学院”的烂尾项目，但这个项目是个骗局，不但没为当地贡献一分钱税收，当地政府反倒贴了数千万元。2
2.贵州凤冈县招商骗局
传销大佬江宇翔给贵州遵义市凤冈县画了个“生命产业特区”的大饼--计划总投资75亿元，建一个69平方公里的重点项目。其后，他组织公司以政府红头文件圈钱，然后逃往美国。“生命产业特区”项目的部分投资者认为当地政府对此有不可推卸的责任，已在11月27日向凤冈县政府提交了两份“行政赔偿申请书”，共索赔6900万元。3
3.甘肃永昌“年产60万头肉牛”项目
2014年，甘肃永昌一个“占地5万亩、总投资60亿元、年产60万头肉牛”的政府招商项目，被曝光是“吹牛”项目，除了划拨的5万亩地是真的，其他都是假的。快过年的时候，随着不断有农民工讨薪，甘肃永昌这一戈壁养牛“神话”灰飞烟灭。这个项目的不靠谱之处在于，不仅国内没有年产60万头牛的项目，甚至全世界也没有这样的项目。结果招商资质审查时却“一路绿灯”。4
从上述风险案例中，不难得出在招商引资的流程设计上，加入“尽职调查”这一环节，显得十分有必要，招商机构需要对目标企业进行专业的背景调查机构，根据相关报告进行进一步评估。
三
法律尽职调查对招商引资的作用
（一）获取目标企业的真实信息，评估企业的资信状况、经济实力及履约能力
律师在尽职调查后所出具的《尽职调查报告》，能够帮助行政机关尽可能地了解公司的真实情况，解决信息不对称的问题。法律尽职调查一般围绕企业资质、股东信息、企业信用、知识产权情况、诉讼及执行信息、环保合规性、资质情况等方面展开，可以帮助行政机关可以从法律层面掌握目标公司的主体资格、资产权属、债权债务等重大事项的目前法律属性，评估其投资风险。
（二）从法律层面对目标公司是否存在重大风险做出专业性判断
通过分析公司以往的法律问题的处理，评估是否有潜在的法律风险及诉讼案件存在，若获取到企业近期被诉的民事诉讼、执行案件较多的信息，则需要进一步斟酌目标企业是否备招商项目的投资能力；通过核实企业资质、网上公开的资产状况等信息，核实目标企业是否具备招商项目的投资能力。若目标企业现有资金规模明显不符合项目投资额度，可在后续招商引资过程中要求企业提供确实可信投资资金筹集计划，以防范项目落地后资金链断裂的风险。
（三）为招商引资项目的推进提供依据
通过法律尽职调查可以帮助行政机关根据目标企业现实情况合法、合理地调整项目计划或者优惠政策的结构、内容，以及决定项目推进的时间表，准确地确定项目落地后需进一步完成的事项。针对企业实际状况，给予不动产租赁、人才扶持、股权基金投资等多样化切合实际的扶持优惠政策。
四
招商引资实务建议
针对行政机关招商引资活动中存在的系列问题，可通过在引进投资人来投资办企业时做好详尽的尽职调查进一步降低后续风险。
（一）对投资人及其关联方做好投资人关系调查。做好诚信，道德品行，简历（创业经历，文化程度，经营成果等），投资方资金实力，项目可研，投资项目驾驭能力审查。
（二）采用政府购买服务方式，引入独立第三方（有资质的项目咨询机构）服务，对委托人（政府）负责，并避免恶意串通，损害政府利益。
（三）完善投资协议条款，钳入“对赌”机制，按照市场法则对投资企业做好尽职调查或由政府平台公司与投资人直接对接，促进责任到位，监督到位，实现招商引资效益优化，避免引资风险，克服盲目投资弊病。同时，可聘请法定中介机构对已入驻企业进行实际投资额审查，对其投资强度等投资兑现情况进行审计，实行违约投资退出机制，惩戒虚假，加大失约惩处力度。
五
结语
作为政府招商引资风险防控第一道关口，法律尽职调查在全面掌握企业信息、评估法律风险等方面具有不可替代的作用，应当作为政府招商引资工作的必经程序和必备手段。从更宏大的叙事角度来看，在招商引资工作中引入法律尽职调查，也是推进依法行政，建设法治政府的题中应有之义。
注释：
[1]《政府产业引导基金投资尽职调查探究》，刘元军，载《会计师》，2020年07期
[2]《中国纪检监察报》2015年4月10日报道
[3]《中国企业报》2015-09-17
[4]《腾讯新闻》第2873期
