时间：2022-12-05 07:57:00来源：法律常识
人民网-吉林频道
为坚持和发展“枫桥经验”的指示精神，宿迁市大力推进社会矛盾纠纷非诉讼解决机制建设，构建纵向“分级负责”贯通上下、横向“多元化解”衔接到边的立体化防控化解网络，形成多主体参与、多领域汇集、多链条驱动的社会矛盾纠纷非诉讼解决工作体系，着力解决影响社会稳定的源头性、基础性问题，平安稳定绩效明显提升，社会稳定指数持续位居全省前列，百姓的获得感、幸福感、安全感显著提升。全市2019年度来市及以上上访批次、人次同比分别下降7%、11%，民事行政案件万人起诉率同比下降13.39%。创新社会矛盾纠纷“分级诊疗”和多元化解机制被评为2019年度宿迁市政法领域“十大改革创新项目”。
一、背景与起因
(一)贯彻落实中央部署的迫切需要。
(二)维护全市平安稳定的迫切需要。2018年，全市两级法院受理案件151197件，其中新收123739件，同比增长10.32%；全市法院法官人均结案444件，高居全省首位，有限的司法资源已不能满足人民群众日益增长的司法需求，“诉讼爆炸”“案多人少”矛盾日益尖锐。人们法治意识、维权意识不断增强，矛盾纠纷从被动反应向主动维权转变，涉及民间借贷、网贷投资、购房业主、征地拆迁当事人等群体的矛盾纠纷数量呈攀升态势。
二、主要做法与经过
要积极探索社会治理新路径，建立健全社会矛盾“分级诊疗”和“多元化解”机制。创新社会矛盾纠纷“分级诊疗”和“多元化解”机制被列为2019年全市十大重点改革事项，在全市范围内予以推行。为巩固提升该经验做法，市委政法委会同市法院、市司法局等单位先后赴深圳、浙江等地考察学习，并多次到县(区)调研，反复与市法院、市检察院、市司法局、市信访局等单位沟通研讨，于2020年3月提请市委办市政府办印发《突出信访诉求“分级负责”和矛盾纠纷“多元化解”大力推进社会矛盾纠纷非诉讼解决机制建设意见》(宿办发〔2020〕14号)。2020年初，我市将深化完善信访诉求“分级负责”、矛盾纠纷“多元化解”机制列为2020年全市十大重点改革事项予以重点推进。
(一)搭建“解纷平台”，整合治理资源增能量。依托各级综治中心(网格化服务管理中心)，整合各方资源，打造村级网格平台、县乡实战平台和市级指挥平台，实现信访诉求逐级分层处理、矛盾纠纷集约分类调处，形成信访诉求“大化解”、矛盾纠纷“大调解”、调处体系“大融合”的工作格局。乡级，整合公共法律服务中心(非诉讼服务中心)、人民调解委员会、人民来访接待中心以及人民法院审务工作站、巡回审判点等资源和力量，坚持“一个中心统揽、一个平台运作”。县区一级，依托综治中心(网格化服务管理中心)，整合县(区)公共法律服务中心(非诉讼服务中心)、人民调解委员会的资源和力量，信访诉求多发易发领域的相关职能部门，派员进驻实体化运行，与人民来访接待中心实现无缝对接，整体联动、合力攻坚。市级，成立平安建设协调机构，统筹综治中心，公共法律服务中心，人民来访接待中心，实现职能互补、信息互通、协调督办。
(二)推行“分级负责”，强化源头治理控增量。将医疗领域“小病小医、大病大医、急慢分治”的理念融入社会矛盾化解，以分级负责保稳定，形成信访诉求层层分流、逐级化解的良性运行态势。一是基层“首诊”。以网格为单元，对于简单的矛盾纠纷，由网格员现场处理；对于复杂事项，由网格员现场受理，并提交村级平台，由村(居)两委或村级调解委员会化解。2019年，全市7788名专兼职网格员(长)上报事件543901件，办结539627件，办结率99.25%；村级调解组织调解案件45242件，切实做到矛盾纠纷发现在网格、化解在网格，实现“小事不出村居(社区)”。二是乡级“会诊”。发挥乡镇(街道)综治中心信息收集、受理分流、综合处置等功能作用，按照职责权限进行分类派发，处理好本地需要多部门联合处置的矛盾纠纷；对村级平台上报的矛盾纠纷优先“接诊”处理。2019年，全市各乡级实战平台化解各类矛盾纠纷24457件，实现“大事不出乡镇(街道)”。三是县级“终诊”。实现县(区)、乡镇(街道)、村居(社区)信息共享互联互通，做到“三实时、三及时”(实时响应村、乡级平台诉求，及时调度力量资源指导帮助；实时介入属地重大矛盾纠纷，及时组织部门、专业组织参与化解；实时向主管部门交办行业领域信访诉求，及时压实主管部门职责任务)，在县域内形成矛盾纠纷的处理闭环。2019年，各县(区)实战平台处置各类“疑难杂症”1107件，实现“重大疑难复杂矛盾不出县(区)”。四是市级“督诊”。深化“大数据 网格化 铁脚板”机制，综合运用互联网、云计算、大数据等现代信息技术，集成部门、条线数据进行分析研判、情况通报、在线交办、实时监控，压实部门和县乡村三级平台工作责任。建立矛盾纠纷排查暨信访积案化解“双周推进会”制度，推动1018件信访事项基本化解完成，一大批“骨头案”“钉子案”得到有效化解，相关经验做法被省联席办简报刊发。
(三)深化“多元化解”，加强联动处置提质量。综合运用人民调解、行政调解、律师调解、行政裁决、行政复议、仲裁、公证等7种非诉讼纠纷解决方式，建立全面覆盖民事、商事、家事、行政等领域的线上线下矛盾纠纷非诉讼解决机制。一是畅通人民调解“主渠道”。把人民调解员队伍建设纳入2020年市政府为民办实事项目。在确保医患、劳动、交通、消费、物业等五类重点领域人民调解组织实现全覆盖的基础上，在环保、妇联、商会、学校、旅游、电商等领域建立行业性、专业性人民调解组织。加强调解协议司法确认工作，推动司法确认全面对接人民调解等线上平台，实现人民调解司法确认的快立快办。2019年，全市46个行业性专业性调委会共调处各类纠纷5894件。全市派驻法院、公安、信访等单位调解工作室231个，共调处案件7486件。二是构建行政调解“一张网”。制定出台《关于加强行政调解工作的实施意见》，县(区)人民政府和各级行政机关成立行政调解委员会，建立专业调解员名录和行政调解专家库，司法行政部门依托非诉讼服务中心成立市县二级行政调解中心，打造行政争议“一站式”解决实体和网络平台。积极探索“复调对接”路径力促矛盾纠纷源头化解，2019年全市受理行政复议案件367件，调解172件，化解率46.9%，该做法获全省创新实践案例奖。三是打造社会协同“共同体”。开展村民说事、百姓议事、妇女议事等各类协商议事活动，邀请群众威望高、说话“有影响、有份量”的“治理能人”参与矛盾纠纷化解。实施农村“法律明白人”培养工程，培育了一批以村干部、人民调解员为重点的“法治带头人”。四是完善诉调对接“工作链”。全面推行诉讼风险评估制度，充分发挥诉讼费的杠杆作用，引导鼓励当事人选择非诉讼方式解决纠纷。对符合起诉条件的民事行政案件，法院在登记审查后、立案前，除不适宜调解的案件外，原则上全部通过非诉讼服务分中心委派律师、人民调解员或行业组织等进行调解，调解不成的依法立案；完善诉调一体对接机制，建立由法官、法官助理、书记员及人民调解员组成的调解速裁团队，开展诉前调解和诉中调解，做到能调则调、应调尽调。2019年，全市两级法院共有驻院调解员72名、律师调解员360名、速裁团队35个，新收案件数同比下降3.51%，首次出现“拐点”，其中新收一审民事案件同比下降13.3%，降幅排名全省第一。
(四)实施“三专推进”，攻坚矛盾纠纷减存量。坚持把矛盾纠纷化解作为防范重大风险的重要举措，精心组织实施，狠抓关键环节，提升工作质效，着力将矛盾化解在“最初一公里”。一是夯实“专业”基础强能力。按照规范化标准，健全县乡村三级人民调解委员会，全市共成立人民调解组织1602个，专业性行业调解组织41个，配备专兼职人民调解员5858人。市、县、乡三级网格化服务管理中心规范化建设100%，“一站式、便民式、标准化、规范化”接访窗口建设取得突破性进展，市、县两级接访“窗口”全部创成“人民满意窗口”，是全省唯一“满堂红”设区市。二是组建“专班”力量攻难题。针对层面性、涉众型矛盾问题，各层级成立工作专班，专题专案解决，直至案结事了。对“非法集资”“棚户区改造”“房屋延期交付”等10大类重点层面性信访事项，成立专项工作领导小组，由市级党政领导牵头，通过定期研判、会办会商、督办督促等方式，推动问题解决。三是采取“专项”治理促成效。对进京、赴省和重复来市上访频率较高的信访事项，首创纳入市委市政府为民办实事项目，通过市、县(区)党政领导包案，推动问题妥善解决。“听了大家的一番话，这件事我彻底搞清楚了，也能理解了。”2019年9月份，在宿迁市信访局，听了宿迁市委书记、市人大常委会主任张爱军等领导干部的耐心解释，因为土地承包问题上访的闫某终于打开“心结”，开展“依法处理涉法涉诉信访积案”实施社会治理合力工程，信访“最多访一次”成效凸显，信访案件及时回应率、按期答复化解率、群众满意率、群众参评率均达98%以上。
三、探讨与评论
新形势下，社会矛盾纠纷呈现多元化、复杂化、群体化、疑难化等特点，矛盾调处从调节个体利益，向考量群体利益平衡多方权益转变，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹相交织，跨领域、跨层级、跨部门纠纷调处成为常态。党的十九届四中全会强调，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”，为新时代开创社会治理新局面提供了根本遵循。
宿迁市锐意改革，连续两年将社会矛盾纠纷“分级负责”和“多元化解”机制建设列为全市十大重点改革事项，大力推进社会矛盾纠纷非诉讼解决机制建设，构建了纵向“分级负责”贯通上下、横向“多元化解”衔接到边的立体化防控化解网络，形成多主体参与、多领域汇集、多链条驱动的社会矛盾纠纷非诉讼解决工作体系，构建了党委领导、分级负责、司法推动、多元共治、社会参与、法治保障的纠纷化解新格局。“党委领导”，即发挥党委政治优势、制度优势，最大限度整合各类调解资源、集聚各方工作合力，打造村级网格平台、县乡实战平台和市级指挥平台，实现信访诉求逐级分层处理、矛盾纠纷集约分类调处，形成信访诉求“大化解”、矛盾纠纷“大调解”、调处体系“大融合”的工作格局；“分级负责”，即明晰村级化早化小、乡级联动处置、县级闭环处理、市级督办指导的职责定位，构建村级“首诊”、乡级“会诊”、县级“终诊”、市级“督诊”的矛盾纠纷调处闭环。“司法推动”，即整合司法行政多种力量，充分发挥各自职能作用，强化联动联处；“多元共治”，即加强诉讼与非诉讼，以及7种非诉讼纠纷解决方式之间的衔接互动，营造多元化解纠纷的思想共识和文化氛围；“社会参与”，即坚持社会化发展路径，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，充分调动更广泛的社会组织和专业力量参与调解；“法治保障”，即坚持依法调解、规范处置，在法治框架内化解矛盾、解决纠纷，强化诉与非诉的效力互认，在各级法院指导下，运用司法确认等方式促进非诉纠纷解决的效能提升。
