时间：2022-12-05 17:28:28来源：法律常识
【作者有话说】
本文撰写于2021年5月，并发布于我的微信公众号“蒲法新说”。如今，《信访条例》已于2022年5月1日被《信访工作条例》所替代，但本文仍然具有一定的价值。
关于《信访条例》和《信访工作条例》的具体区别，有空和大家分享。
以下是正文：
《中华人民共和国政府信息公开条例》《信访条例》同为国务院颁发的行政法规，但两者的立法旨趣大相径庭，前者主要保护公民的知情权，而后者主要是作为政府联系群众的渠道而存在。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十九条还明确规定，“申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。”
但在实务中，面对一个申请件，判断其是政府信息公开申请，还是信访，并非那么容易。
在本文中，本律师就此相关问题作了初步梳理，以供参考。
概念与区别
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条、第二条的规定，政府信息公开主要是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。政府信息具体指的是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
而所谓信访，按照《信访条例》第二条第一款的规定，“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”
故，政府信息公开与信访的区别为：
第一，两种制度的目的不同：
政府信息制度的目的是保护公民的知情权。
信访制度的目的是政府听取意见、建议，化解矛盾和纠纷。
第二，两种制度的功能和工作方式不同:
政府信息公开不涉及对于任何实体诉求的处理，主要功能在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。
政府信息公开的工作方式是向申请人提供现有的、以一定形式记录、保存的信息，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。
信访制度的功能主要是利益表达、民主监督、权利救济和政治参与。
信访的工作方式包括：
转送：信访工作机构对于决定受理的信访事项，根据政府工作部门的职责权限和级别管辖，按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，将信访事项转到有权对信访事项的实体内容进行进行调查、核实并作出处理意见的部门。
交办：对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。
通报和报告：县级以上个人人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。
处理：包括有权处理的行政机关依据职权，对已经受理的信访事项进行研究论证或者调查核实后，依法作出处理意见、予以处理的行为；以及复查、复核行为。
第三，工作信息透露规定不同：
《信访条例》第二十三条规定，行政机关及其工作人员不得将信访人的检举、揭发材料及有关情况透露或者转给被检举、揭发的人员或者单位。
而信息公开制度中无此规定。
第四，权利人的救济方式不同：
政府信息公开制度中，公民、法人或者其他组织行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼（《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十一条规定）。也就是说，信息公开工作行为是可诉的行政行为。
《信访条例》第三十四条和第三十五条对信访事项的处理程序有明确的规定。即：信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以在限期内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查；对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人选择通过信访方式解决其所请求事项，就应当按《信访条例》的规定申请复查和复核，而不能提起行政诉讼。对信访事项的答复不是可诉的行政行为。
政府信息公开中涉信访事项的实务分析
1. 名为申请公开政府信息实为提出信访
实务中，时常出现这样的申请件，申请人名义上申请公开政府信息实为提出信访。其发生原因为：申请人混淆了政府信息公开制度和信访制度；或申请人通过信访未达到既定目标后寻求进一步救济甚至打算将信访内容拉入复议或诉讼的轨道。
这一类申请的表现形式有两种：一是未进行信访活动，在政府信息公开申请中直接提出信访事项；二是在信访过程中或信访程序完结后就信访相关事项提出政府信息公开申请。
对该类申请，目前的司法观点认为：该信息公开申请实质上是一种信访行为，行政机关对此申请所作答复为信访处置行为，属于信访制度调整范畴，不属于可诉的行政行为。
该类申请的具体表现形式如下：
1.1 未进行信访活动，在政府信息公开申请中直接提出信访事项
如在刘某平诉郑州市人民政府政府信息公开争议一案（（2018）最高法行申3687号）中，刘某平于2017年2月24日以邮寄方式向郑州市政府提出政府信息公开申请，要求依法调查公开河南省郑州市郑东新区杨桥办事处杨桥村1993年、1996年、1999年、2002年、2005年、2008年、2011年、2014年1至8届村班子换届选举的原始选票，请求鉴定原始选票笔迹，调查拉票贿选、破坏选举的犯罪嫌疑人，并将调查结果公开。
郑州市政府收到该申请后，答复告知刘某平其申请公开的信息不属于政府信息并告知其向有关部门了解咨询。刘某平对郑州市政府作出的答复不服提起诉讼，法院一审判决驳回其起诉，二审和再审均维持原判决。
在该案中，刘某平向郑州市政府名义上提出政府信息公开申请，但实质要求是要求对破坏当地村民委员会换届选举的相关情况进行调查，并公布调查材料和调查结果。
河南省高级人民法院认为，“刘某平的申请实质上是一种信访举报。郑州市政府对此申请所作答复为信访处置行为，属于信访制度调整范畴，不属于可诉的行政行为”。由于无论是举报，还是信访，都不受政府信息公开制度调整，故刘某平应向有管辖权的行政机关提出。
1.2 在信访过程中或信访程序完结后就信访相关事项提出政府信息公开申请
如在田某辉诉中华人民共和国公安部政府信息公开争议一案（（2018）最高法行申11096号）中，田某辉提出信息公开申请：“1997年时，‘全国范围内办理农业户籍转为非农业户籍’，中华人民共和国公安部施行（实施）和依据的相关法规政策和文件”，在信息公开申请表中“所需信息内容描述”一栏中，所提内容为对田某辉及其母亲“被”办理“农转非”的合法性的质疑。
该案中，最高人民法院认为，田某辉实质是以政府信息公开申请的形式进行咨询、信访，不属于《政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。田某辉的诉讼主张亦不属于行政诉讼调整范围，田某辉不服，不能通过行政复议或者行政诉讼途径予以救济，可通过信访、投诉、举报等途径反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。
类似的案例还有赵某香诉浙江省人民政府其他行政复议一案（（2020）浙行终1150号）。
该案中，赵某香于2019年7月26日向浙江省自然资源厅提出政府信息公开申请：“公开金华市自然资源和规划局认定义乌市人民政府福田街道办事处《信访事项终结意见书》（义信听终字〔2019〕1号）审核通过依据”。
从申请事项上看，赵某香的申请属于当事人对信访事项终结意见相关内容的质疑或咨询，浙江省自然资源厅对信访处理事项提出的问题质疑所作出的答复处理行为，对当事人权利义务不产生实际影响。浙江省高级人民法院认定，该案属于当事人“以申请政府信息公开形式进行信访活动”。
2. 申请公开政府履行信访管理中形成的政府信息
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息指的是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。那么，行政机关在履行信访过程中制作或者获取的信息，是否属于政府信息，该如何处理？
事实上，《中华人民共和国政府信息公开条例》和《信访条例》对该种情形已经作了制度衔接。即，申请公开信访相关政府信息的，应根据《政府信息公开条例》第十条“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的从其规定”而适用《信访条例》的相关规定。
2.1 申请公开信访相关政府信息应按《信访条例》的相关规定进行申请
根据最高人民法院的司法观点，信访程序中记录或者保存的信息是行政机关在履行信访处理职责过程中制作或获取的，并以一定形式记录、保存的信息，符合政府信息的构成要件。那么，对信访信息如何处理？
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”
另外，《信访条例》第十二条规定，“县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。”
据此，最高人民法院在案件中认为，申请人申请公开信访相关政府信息，应当根据《信访条例》规定的程序办理，向法定的信访机构提出申请，而非依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定提起信息公开申请。
如在罗某英诉湖北省人民政府政府信息公开一案（（2018）最高法行申3684号）中，
罗某英因丈夫去世后的抚恤待遇问题多次到多地的多个部门信访，要求为其补发丈夫因工死亡的经济补偿费。2016年6月6日，湖北省信访局向罗某英作出《信访事项不再受理告知书》，告知其反映的信访事项已于2011年以“鄂终备报〔2011〕486号”三级终结。
罗某英对此不服于2017年1月7日以邮寄的方式向湖北省人民政府申请政府信息公开，申请内容为：一、鄂终备报〔2011〕486号三级终结资料；二、信访法定程序的书面答复意见、复查意见、复核意见、听证意见及依法送达回证。同年1月10日，湖北省人民政府收到该申请，同月24日，湖北省人民政府作出鄂政办公开字〔2017〕3号《政府信息公开申请答复书》，答复称：你申请公开的信息属信访处理程序中的相关信息，应依照《信访条例》第十二条的规定，到省信访工作机构查询，本机关不负有适用《政府信息公开条例》公开此类信息的法定职责。罗某英收到此答复书后不服，遂诉至法院。
经审理，法院认为罗某英向湖北省人民政府申请公开的政府信息，属于信访程序中记录或保存的信息。而《信访条例》是规范信访行为和程序的专门制度，罗某英应当根据《信访条例》规定的程序办理，向法定的信访机构提出申请而非湖北省人民政府，并据此驳回罗某英的起诉。罗某英不服提出上诉和再审申请，均被人民法院驳回。
2.2 信访机构关于信访的政府信息公开答复不属于司法审查范围
实务中，当事人有时向信访机构申请公开信访机构自身的一些信息，例如信访接待信息等。这里信息按规定应属于政府信息，但是否按普通政府信息公开进行处理，还是参照信访事项处理，在实务上存在困扰。不过，司法实践中也出现将其作为信访信息处理并排除司法审查的做法。
如在韩某清诉北京市朝阳区人民政府政府信息公开争议一案（（2017）最高法行申2960号）中，韩某清提出申请公开：2015年11月18日周三朝阳区领导接待日负责接待的区领导姓名、职务、分管工作、接访的时间、地点、接访形式、接访条件、接待要求、接待人数、处理办法等相关信息。中共北京市朝阳区委朝阳区人民政府信访办公室（以下简称信访办公室）作出答复并不予告知所申请的内容。该案经复议和法院审理，
最高人民法院认定：“信访办公室对再审申请人（韩淑清）所作信访信息告知的行为不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”
