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■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

导读:长期以来，农村集体土地征收中被征地农民救济渠道的匮乏始终是一个令人忧心的问题。许多农民直到收到了自然资源部门下达的责令交出土地决定才想到起诉，却在此前的漫长时间段内无所作为。然而事实上，农村征地程序中绝非仅“责令交地”这一最终环节可诉，在此之前农民的权利仍有依法寻求救济的机会，那就是针对市、县政府作出的征收土地公告提起诉讼。本文通过北京在明律师事务所王家才律师代理的一起四川省的案件，带大家看看最高人民法院是如何解读征地公告的可诉性问题的。

【案例回顾：“未批先征”，征地公告可诉！】

2013年6月，四川省南充市下辖的阆中市人民政府发布《征收土地公告》，决定将包括谢先生等10人的农村承包地、房屋用地在内的集体土地征收为国有建设用地。

谢先生等10人认为阆中市政府作出的这份征地公告明显违法，一是其并未获得上级政府作出的征地批复，属于未批先征行为；二是其所发布的征地公告内容上不符合《征收土地公告办法》的规定，未载明征地批准机关、批准文号、批准时间等必备内容。

我们可以看到，这两大涉嫌违法点事实上都是“未批先征”的必然结果——没有征地批复，也就自然无法公告上述法定内容。

谢先生等10人向四川省南充市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销涉案征地公告。南充中院以他们不具备原告主体资格为由裁定驳回起诉。

当事人继续向四川省高级人民法院提起上诉，省高院认为被诉“公告”行为仅是一种公示告知行为，对被征收人的权利义务不产生实际影响，故裁定驳回上诉，维持原裁定。

在明律师事务所的王家才律师指导委托人向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年12月21日作出（2018）最高法行申4370号行政裁定书，支持了王家才律师的代理意见，指令四川省高级人民法院再审本案。

也就是说，涉案征地公告是明确可诉的，当事人历经波折终于找寻到了关键的权利救济途径。

【法律分析：征地公告一般具有可诉性】

最高法在本案的裁定中认为“未批先征”是导致涉案征地公告可诉的关键因素。即正是由于阆中市政府的征地行为并未依据《土地管理法》的规定获得省政府或者国务院的征地批复，其所作出的征地公告直接对本案原告的土地承包经营权、房屋所有权产生了实际影响，故这份“公告”虽名为公告但却具有“决定”的性质，那么其当然是可诉的。

值得一提的是，随着司法领域对农村征地行政纠纷案件理解的深入，征地公告被认为一般具有可诉性。

《征收土地公告办法》第4条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。

其第5条进一步规定，征收土地公告应当包括下列内容：

（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；

（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；

（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；

（四）办理征地补偿登记的期限、地点。

据此，最高人民法院第三巡回法庭在《农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》中明确指出：

市、县人民政府作出的征地公告应属代表国家实施征收行为，其直接对外部产生权利义务影响，故应认定为可诉行为。

简言之，“两公告一登记”中的征地公告从性质和作用上类似于国有土地上房屋征收中市、县级人民政府作出的房屋征收决定，是具体实施获批征地行为的决定而非单纯的公示告知。

最高法三巡指出，人民法院在审查市、县人民政府作出的征地公告时，不宜将征收土地公告认定为国务院或省级人民政府征地批复的公告送达行为，不能以征地公告不创设新的权利义务为由不予审查，或者仅审查其是否符合征地批复的内容；

而应当将其（视为）独立的征地决定，除审查与征地批复内容是否一致外，还应对市县人民政府上报国务院或省级人民政府办理征地批复的相关申报材料的合法性全面进行审查。

而在牵涉农村房屋的征收活动中，《厦门市集体土地上房屋征收与补偿管理办法》等地方性规定已明确区政府要依法作出集体土地上房屋征收公告。显然，“公告”的性质早已不仅仅是公告，而是具有征收决定的地位和作用。

通过本案，在明律师带大家再来梳理一遍农村征地中农民的救济途径和方式：

1. 针对批前的“征地告知书”“拟征地补偿安置方案”提出意见、要求听证；

2. 不满意补偿标准、内容的，暂不签订任何性质的补偿安置协议；

3. 对征地批复依法提起行政复议直至国务院裁决；

4. 对批后的征地公告提起行政诉讼；

5. 对批后的征地补偿安置方案提出意见、要求听证；

6. 对分户下达的“补偿决定”“补偿事项告知”提起复议或者诉讼；

7. 对补偿标准、方案申请协调、裁决或者直接提起行政复议；

8. 坚决起诉县级自然资源主管部门作出的责令交出土地决定

……

在明律师最后想提示广大农民朋友的是，农村征地拆迁的救济方式虽不及城市明确，但“办法总比困难多”，大家还是可以找寻到许多救济权利的渠道和途径，而不至于消极等待“责令交地”的到来。及时反应，有所行动，对被征地农民而言或许是最为重要的。

附本案裁判链接：

最高法判例：在未取得征地批复的情况下发布的征收土地公告具有可诉性

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