选自:鲁法行谈

☑ 裁判要点

1.应当参加诉讼而未参加诉讼的第三人，可以通过申请再审的方式维护自己的合法权益，但应当具备以下两个条件：第一，因不能归责于本人的事由未参加诉讼（因不能归责于本人的事由未参加诉讼，是指没有被列为生效判决、裁定、调解书当事人，且无过错或者无明显过错的情形，具体包括不知道诉讼而未参加的、申请参加未获准许的、知道诉讼但因客观原因无法参加的、因其他不能归责于本人的事由未参加诉讼的）；第二，有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益（发生法律效力的判决、裁定、调解书侵犯其合法权益，则应当根以公民、法人或者其他组织同案件处理结果有利害关系作为标准）。

2.行政机关调解、处理林地权属纠纷，旨在保护权属纠纷当事人的合法权益，维护社会和谐稳定，同时也要防止在处理时引发新的纠纷和矛盾。林地权属争议处理，首先要准确界定争议地的现状，即争议面积、林木蓄积、争议地所在地的行政区域位置、四至等，并绘制权属争议区域图，作为开展后续工作的基础。为了防止在处理林地权属争议过程中，再引发新的纠纷和矛盾，在绘制权属争议区域图时，对于争议区域相邻宗地的权利人，也应邀请其到场参加勘验并在调查结果上签章确认。

【行 政 判 决 书（2019）最高法行再102号】

案情介绍:

再审申请人（案外人）广西壮族自治区永福县永福镇#第一村民小组。

再审申请人（案外人）廖小祥。

再审申请人（案外人）广西壮族自治区永福县永福镇××村白沙洲村民小组。

再审申请人（案外人）侯桂德。

再审申请人（案外人）侯忠善。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区永福县人民政府。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区桂林市人民政府。

一审原告、二审上诉人广西壮族自治区永福县永福镇坪岭村英石屯第10村民小组。

原审第三人广西壮族自治区永福县永福镇××村中竹山屯村民小组。

案由:土地行政裁决及行政复议

一审法院观点

本案的争执焦点是永福县政府行政确权所依据的证据是否充分。

首先，英石屯提交桃城乡人民政府作出的桃政字（1990）第1号《关于对黄德甫与英石生产队山场纠纷一事的处理意见》，该文件仅是处理意见，不具有法律约束力，永福县政府认为，不能以此证明争执山场归英石屯集体所有的观点是正确的。其次，英石屯与李光剑（李树成）所签订的《山场承包合同》是在双方纠纷发生后所签，依法不能作为本案确定权属的凭证或参考依据。同时，中竹山屯提交的民国32年6月19日的土地买卖契约为解放前的凭证，根据《土地改革法》第三十条之规定：”土地制度改革以前的土地契约，一律作废”。证明该买卖契约在土改时期就已经作废，永福县政府因此认定其不能作为本案的确权凭证是正确的，英石屯认为永福县政府适用法律错误的观点不能成立。第三，英石屯与中竹山屯均提交了山林所有权证主张争执地属自己所有，经审查两份证书属重复填证，但是双方都未能提供证据否认对方的山林所有权证书的合法性和真实性，永福县政府根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条的规定：”当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”的规定，认定两份山林所有权证书都具有法律效力，可以作为确权凭证是正确的。综上所述，永福县政府在调解不成的情况下，根据合法有效的证据和调查查明的事实，作出的5号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处理决定适当，应予支持。桂林市政府对复议经过提交了有关证据并予以说明，各方当事人也无异议，其复议程序的合法性，予以认可。英石屯要求撤销该处理决定的理由不能成立，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回英石屯的诉讼请求。英石屯不服一审判决，提起上诉。

二审法院观点

英石屯和中竹山屯各自认为对方持有的《永福县山林所有权证书》是无效的，不能作为确定权属的依据。永福县政府5号处理决定认为”双方都未能提供证据否认对方的《永福县山林所有权证书》合法性和真实性，双方填发的《永福县山林所有权证书》都具有法律效力”，并据此适用《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定，作出处理决定。该院认为，英石屯与中竹山屯各自持有的《永福县山林所有权证书》对本案争议地的登记，均未提供登记前的权属来源证明，也没有其他证据能够证明在1981年－1982年落实林业生产责任制以前争议地归哪个农民集体管理使用，因而英石屯与中竹山屯的登记均属权属来源不清；同时，英石屯与中竹山屯当时分属不同生产大队，各自组织进行颁证工作时，没有组织相邻的生产大队对争议地进行勘界、确认，颁证程序亦有瑕疵。因此，双方的证书均不能作为争议地的权属凭证，永福县政府认定有冲突的两份《永福县山林所有权证书》均为”合法凭证”，属认定事实错误。根据1988年《中华人民共和国土地管理法》第十三条第二款”全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”和第三款”个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”的规定，集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理，因此1990年桃城乡人民政府作出的桃政字（1990）第1号《关于对黄德甫与英石生产队山场纠纷一事的处理意见》，并不是具有确权效力的处理决定，不能成为林地所有权的依据。

关于本案争议地如何确权问题。在英石屯和中竹山屯都将争议地填进其《永福县山林所有权证书》造成重复填证且均不能作为争议地确权处理的证据材料情况下，应当继续审查争议地权属来源是否清楚，如果仍不清楚，则可以由人民政府根据历史和管业情况，根据三个有利于原则依法确权。本案中，英石屯主张解放前廖长嫂买下争议地送给其女廖二妹管业，由于廖二妹于解放前已经出嫁到坳底屯，故英石屯认为”四固定”时期争议地固定为英石屯所有，没有事实和法律依据。中竹山屯主张廖二妹带地在中竹山屯入社，但廖二妹何时嫁入中竹山屯存在争议，故该主张也没有事实和法律依据。就管业事实而言，除了证人证言，没有其他证据能够证明在1981年－1982年落实林业生产责任制以前争议地归哪个农民集体管理使用。在中竹山屯村民黄德甫与英石屯于1989年6月就使用涉案土地发生争议后，英石屯将涉案土地发包给他人管理使用，是桃城乡人民政府作出桃政字（1990）第1号《关于对黄德甫与英石生产队山场纠纷一事的处理意见》后的行为，不应作为本案确定权属依据。综上，英石屯和中竹山屯都没有足够的证据证明争议地属己方所有，基于争议地上有英石屯对外发包的他人种植的树木及争议地位于中竹山屯行政区域内的实际情况，永福县政府5号处理决定将争议地分为两份，英石屯和中竹山屯各得其中一部分，从处理结果看，考虑了历史情况和双方利益，符合”三个有利于”的原则，没有超出其行政自由裁量权的范畴，该院对5号处理决定的结果予以认可。至于5号处理决定未对争执地上的林木所有权和林木使用权作出处理的问题，如果产生争议，不能协商解决，相关权利人可另案申请人民政府予以调处。必需指出的是，李光剑与英石屯签订《山场承包合同》在争议地上种植树木，符合桃政字（1990）第1号《关于对黄德甫与英石生产队山场纠纷一事的处理意见》的内容，其经营合法，5号处理决定认为《山场承包合同》不能作为本案确定权属的凭证或参考依据正确，但认为《山场承包合同》内容一律不受法律保护不当，该院予以纠正。综上所述，5号处理决定处理结果正确，62号复议决定予以维持正确，一审判决结果正确。英石屯提出的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

拉搞屯、廖小祥申请再审称：2018年4月侯忠义收到永福县林业局《林权登记有关事项告知书》，经侯忠义转告，申请人到”老虎吃人”山场查看，发现中竹山屯村民在该山场砍树，申请人到永福县林业局了解情况，才知道永福县政府作出5号处理决定。1.永福县政府在绘制”山场权属界线区域图”时，越过争议地西边的界线（西以石头槽上至两分叉槽中间岭脊为界），划到申请人”老虎吃人”山场上面的岭脊，将申请人的”老虎吃人”山场的部分林地所有权××权给中竹山屯；2.永福县政府在确定”争议地”四至界限时，没有通知相邻权利人（申请人）到现场进行确认，程序错误；3.”老虎吃人”山场位于”老虎潮”及”乌龟地”两块林地中间，在1982年”林权三定”时，永福县政府就确定该山场是申请人的集体山场。综上，请求撤销一、二审判决，对本案进行再审；撤销永福县政府作出的5号处理决定和桂林市政府作出的62号复议决定。

白沙洲、侯桂德、侯忠善申请再审称：2018年4月申请人收到永福县林业局《林权登记有关事项告知书》，才知道永福县政府作出5号处理决定。1.永福县政府在绘制”山场权属界线区域图”时，越过争议地西边的界线（西以石头槽上至两分叉槽中间岭脊为界），划到申请人山场上面的岭脊，将申请人已经进行登记的永林证字（2009）第00008042号中的46号”乌龟底”及永林证字（2009）第00008043号中的47号”老虎潮”山场的部分林地所有权××权给中竹山屯；2.永福县政府在确定”争议地”四至界限时，没有通知相邻权利人（申请人）到现场进行确认，程序错误；3.2009年”林改”时，永福县政府就确定”老虎潮”和”乌龟底”是申请人的集体山场，并颁发相应的《林权证》。综上，请求撤销一、二审判决，对本案进行再审；撤销永福县政府作出的5号处理决定和桂林市政府作出的62号复议决定。

永福县政府答辩称：1.该府严格按照争议双方英石屯和中竹山屯指定的纠纷地四至界限进行绘制，并无错误；2.申请人拉搞屯、廖小祥提交的《山林所有权证》及《生产队林业生产责任制经济合同书》两份证据中，有关”老虎吃人”山场的四至界限登记不一致，因未进入调处程序，无法核实上述两份证据是否与5号处理决定有关联；3.申请人白沙洲、侯桂德、侯忠善提交的永林证字（2009）第00008042号及永林证字（2009）第00008043号《林权证》，系由于永福县政府下属的处理山林土地纠纷权属办公室与林业制度改革办公室是两套人马，在工作过程中互相沟通不足，造成在中竹山屯与英石屯因细子山（大亮山）山场权属存在纠纷且已向永福县政府申请确权调处过程中，该府仍将其中的部分争执地又认定给申请人白沙洲、侯桂德、侯忠善。综上，请求最高人民法院依法判决。

桂林市政府答辩称：英石屯与中竹山屯因大亮山（细子山、吃水沟、双岔沟）山场土地权属发生纠纷，永福县政府作出5号处理决定，考虑了历史情况和双方利益，该府复议予以维持是正确的。本案纠纷发生于2009年，约10年时间内申请人并未主张争议地权属，申请人提出的理由没有法律和事实依据。综上，请求最高人民法院查实并依法裁判。

英石屯陈述称：永福县政府不作细致调查，错误作出5号处理决定，应予撤销。

中竹山屯述称：申请人拉搞屯、廖小祥提交的《山林所有权证》及《生产队林业生产责任制经济合同书》所记载的”老虎吃人”林地四至描述宽泛，不能证实与本案争议地有关联。申请人拉搞屯、廖小祥提交的《证明材料》是一份自证材料，没有证明力。英石屯和中竹山屯于2009年2月向永福县政府申请调处”细子山”山场权属纠纷，申请人白沙洲、侯桂德、侯忠善永林证字（2009）第00008042号及永林证字（2009）第00008043号《林权证》的发证时间是2009年12月，不具有合法性，且与”细子山”没有关联。综上，请求驳回申请人的再审申请。

再审法院

本院认为，本案的争议焦点问题主要有二，一是再审申请人拉搞屯、廖小祥、白沙洲、侯桂德、侯忠善是否具备申请再审的条件，二是5号处理决定的合法性问题。下面对两个问题分述之：

一、关于再审申请人是否具备申请再审的条件

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第三款规定，行政诉讼法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。据此可知，应当参加诉讼而未参加诉讼的第三人，可以通过申请再审的方式维护自己的合法权益，但应当具备以下两个条件：第一，因不能归责于本人的事由未参加诉讼；第二，有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百九十五条所列举的情形，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，是指没有被列为生效判决、裁定、调解书当事人，且无过错或者无明显过错的情形，具体包括不知道诉讼而未参加的、申请参加未获准许的、知道诉讼但因客观原因无法参加的、因其他不能归责于本人的事由未参加诉讼的。至于发生法律效力的判决、裁定、调解书侵犯其合法权益，则应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，以公民、法人或者其他组织同案件处理结果有利害关系作为标准。

本案中，英石屯因不服永福县政府5号处理决定及桂林市政府62号复议决定，提起行政诉讼，中竹山屯作为第三人参加诉讼。白沙洲、侯桂德、侯忠善及拉搞屯、廖小祥并不知道该诉讼，直至2018年4月各申请人收到永福县林业局《林权登记有关事项告知书》及侯忠义的转告，才知道本案一、二审判决结果。故申请人符合前述”不知道诉讼而未参加的”情形。其次，本案一、二审判决驳回英石屯的诉讼请求，维持了5号处理决定及62号复议决定的合法性。由于申请人提交了相应权属凭证，证明5号处理决定将属于申请人的林地所有权和使用权确定给中竹山屯所有，申请人与5号处理决定具有利害关系。申请人已经提交证据证明二审判决结果损害其合法权益，依法有权申请再审。

二、关于5号处理决定的合法性问题

行政机关调解、处理林地权属纠纷，旨在保护权属纠纷当事人的合法权益，维护社会和谐稳定，同时也要防止在处理时引发新的纠纷和矛盾。林地权属争议处理，首先要准确界定争议地的现状，即争议面积、林木蓄积、争议地所在地的行政区域位置、四至等，并绘制权属争议区域图，作为开展后续工作的基础。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条的规定，实地调查、核实证据是林地权属确权处理的首要程序。该条例第二十六条则规定，调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场，勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。为了防止在处理林地权属争议过程中，再引发新的纠纷和矛盾，在绘制权属争议区域图时，对于争议区域相邻宗地的权利人，也应邀请其到场参加勘验并在调查结果上签章确认。

本案中，永福县政府在作出5号处理决定时，于2012年及2014年派员组织争议双方英石屯和中竹山屯进行勘察现场，确定案涉的争议山场及四至界限，面积为133.5亩。但是，结合白沙洲、侯桂德、侯忠善所持林权证中小地名”乌龟底”、”老虎潮”的林权证勘界图，与5号处理决定中林地权属界线图相比较，可以清晰看出，”乌龟底”及”老虎潮”山场的四至与5号处理决定确定的争议地”细子山”的四至存在重叠部分。永福县林业局的《林权登记有关事项告知书》亦可证实5号处理决定包含了白但永福县政府并未提交证据证明白沙洲、侯桂德、侯忠善所持林权证存在重大违法情形，该林权证属于有效的权属凭证，永福县政府将案涉重叠部分林地先后颁证及确权给不同当事人确系客观事实，5号处理决定存在认定事实不清的情形，应予撤销。

拉搞屯、廖小祥提交的1982年”林权三定”时期《生产队林业生产责任制经济合同书》及《山林所有权证书》所登记的内容，能够证实拉搞屯及廖小祥对”老虎吃人”山场享有权利。拉搞屯、廖小祥陈述”老虎吃人”山场位于”乌龟底”及”老虎潮”山场中间，永福县永福镇四合村民委员会出具的《证明材料》声称5号处理决定中的争议地包括了拉搞屯集体所有的”老虎吃人”的部分林地，初步证明”老虎吃人”山场与细子山存在重叠部分的可能。永福县政府对于该部分山场应当开展进一步调查处理，并结合该山场的权属来源、管理使用等事实，依法作出相应的处理决定。

永福县政府作出的5号处理决定确定的争议山场范围涉及到申请人具有权属凭证或主张其长期使用的林地，需要重新划定争议山场范围并作出确权处理。5号处理决定认定事实不清，依法应予撤销。桂林市政府作出62号复议决定维持5号处理决定，应予一并撤销。一、二审判决认定5号处理决定结果正确，亦应予以撤销。

判决结果：

一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终287号行政判决；

二、撤销广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2015）桂市行初字第47号行政判决；

三、撤销永福县人民政府作出的永政处字〔2014〕5号行政处理决定;

四、撤销桂林市人民政府作出的市政复决字〔2015〕62号行政复议决定;

五、责令永福县人民政府于本判决生效六个月内对讼争山场重新作出处理决定。