非诉讼，将非诉讼纠纷解决机制

为深入贯彻落实习近平总书记关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要指示，进一步推进人民法院行政争议多元化解工作，日前，最高人民法院印发《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》(以下简称《意见》)，最高人民法院行政审判庭负责同志就《意见》有关内容回答了记者的提问。

问:请介绍一下《意见》的起草背景。

答:党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2015年中央办公厅和国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从制度层面对多元化纠纷解决机制改革作出顶层设计。2019年，习近平总书记在中央政法工作会议上作出重要指示，明确提出要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。

源头防控、多元解纷社会治理理念的提出，回应了新时代我国社会主要矛盾变化的现实需求。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，把诉讼作为纠纷解决最后防线，加快构建衔接顺畅、协调有序的多元化纠纷解决体系成为新时代政法改革的重要内容之一。依法妥善处理各类行政案件，有效保障人民群众合法权益，切实维护社会和谐稳定，需要在党委领导、人大监督、政府支持下，充分调动各种社会力量，积极构建纠纷化解合力。近年来，各地法院在多元化解行政争议、诉源治理方面进行了大量的实践探索，形成了许多好的经验，取得明显成效。为全面贯彻落实习近平总书记重要指示精神，确保将党中央的重大决策部署落到实处，更好推进多元化解工作，在总结各地相关工作经验的基础上，制定出台本《意见》。

问:请介绍一下《意见》的主要内容，下一步在行政争议多元化解方面还有哪些工作打算?

答:《意见》共分为五个部分。主要内容是:明确人民法院推动行政争议多元化解工作的总体要求;明确人民法院应当从行政立法、行政决策、行政执法、社会综合治理、人民法院内部风险防范和全民普法、守法等方面参与诉源治理，推动行政争议的源头化解;明确案件起诉到人民法院后的诉前引导分流机制、诉前调解机制以及调解过程中人民法院的职能定位;从诉前调解与诉前证据保全、诉前调解协议的司法确认、调解与诉讼的转入、无争议事实的认定、不诚信调解的处理、裁判文书质量提升等方面，对多元化解工作中的诉讼与非诉讼衔接机制进行了规定;对多元化解行政争议的组织保障、人员保障、经费保障以及法律支撑等内容进行了规定。

下一步，最高人民法院将加强对地方各级人民法院行政争议多元化解工作的指导和监督，加强行政争议多元化解工作的宣传解读，发布实质解决行政争议典型案例，帮助各级法院正确理解和把握改革要求，并在全面总结改革经验的基础上配套完善相关司法解释和司法政策。

问:《意见》规定多元化解行政争议的具体方式有哪些?

答:主要有三个方面:一是对行政争议进行源头预防。具体包括通过府院联席会商、提供咨询意见、加强规范性文件一并审查等做法，助推提升行政立法的系统性、整体性、协同性，从规则层面预防行政争议的产生;根据政府决策机制安排，提前介入决策过程，从行政审判角度提供参考意见，保障重大行政决策的科学化、民主化和法治化，从决策层面预防行政争议的产生;通过司法建议、行政审判白皮书等形式，为行政执法提供意见和建议，促进行政机关依法行政，从行政执法层面预防行政争议的产生;将行政争议诉源治理工作融入社会治理体系，充分发挥人民法院的业务指导作用，做好协同疏导化解工作，促进纠纷诉前解决，切实把非诉讼纠纷解决机制挺在前面;在制定司法解释、司法政策，办理重大敏感案件时进行风险评估，从法院自身层面预防相关争议的发生;通过司法解释公布、裁判文书上网、典型案例发布、巡回审判、庭审公开、法治专题讲座等具体形式，提高人民群众知法、守法和依法维护权益的能力和水平，从全民守法的层面努力营造优先选择非诉讼方式解决纠纷的良好氛围。

二是加强行政争议的前端化解工作。具体包括人民法院在行政诉讼程序开启之前，引导、鼓励和支持当事人积极选择行政和解、行政复议、行政裁决、行政调解或者申请仲裁等非诉讼方式解决争议;对于起诉人的诉讼请求难以得到支持，但又确实存在亟待解决的实际困难的案件等，引导起诉人以诉前调解方式先行处理。同时，对诉前调解或其他非诉讼机制解决争议的案件，人民法院应当根据实质化解行政争议的具体需要，指导相关机构和人员充分了解行政争议形成的背景，正确确定争议当事人、争议行政行为以及争议焦点，促使当事人围绕争议焦点配合调解，指导相关机构和人员在对被诉行政行为合法性进行初步判断的基础上，协助促进当事人达成一致意见。

三是做好行政争议的诉讼与非诉讼解决机制的衔接工作。包括依法进行诉前证据保全;对符合行政诉讼法第六十条规定、依法可以进行调解案件达成的诉前调解协议进行司法确认;在当事人没有实质解决纠纷的意愿、坚持提起诉讼、调解久拖不决、案件处理涉及法律适用问题、调解组织本身的公正性受到质疑等情况下，及时终止调解，依法将案件转入诉讼程序，并做好起诉期限扣除和无争议事实的认定等工作;对于适宜裁判的案件，严格规范审理，提高裁判文书质量，不断完善示范裁判机制，为类似纠纷的解决提供可预测的法律适用案例等。