时间：2022-10-20 00:56:05来源：法律常识
01
“公参民”走入历史
出小区西门，向北步行三百米到十字路口，路口的西北角就是小区的配套中学，陕西师范大学附属万科中学，从2021年初校园主体工程建成至今，道旁的栾树开花、落叶又复浓绿，透过枝叶间隙的阳光从炽烈到温和又再次炽烈，等待了一年之久，一纸公告让万科中学的身份得以定性，学校继续维持民办性质，学校更名，不再使用陕西师范大学的名称。
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这是西安数十所义务教育阶段“公参民”学校规范办学的缩影。
2021年7月，教育部等八部门联合下发《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（以下简称“《通知》”），经历两年过渡期，“公参民”将成为历史。
探究西安市民办基础教育的发展历史，“五大名校”走向神坛的路径恰是“公参民”发展模式的折射。此前西安市的整个基础教育格局呈现大学附中、公办教育、企业子校三足鼎立的格局。以2005年西安中学北迁为分水岭，公办学校面临师资生源大量流失的困境，为此大量扩招高价生，教育水平不断被超越。与此同时，2006-2007年企业子校社会化，导致企业子校师资和生源双流失，未及时完成转型的学校逐渐衰落。至此，原本公办教育与企业子校的衰落，成就了五大名校的持续辉煌。
高新一中是典型的“公办民助”办学模式，其初始开办资金由高新区管委会提供，校园建设由企业联合投资，后来的高新系各类分校或多或少都与高新一中有着关联。
陕师大附中和西工大附中最初都是纯正的大学附属学校，在获批可以面向社会招生后，招生规模不断扩大，通过全省范围掐尖录取，迅速成长为省内名校。
西安铁一中属于抓住地方政府办示范中学和重点中学的机遇，迅速由一所普通企办学校发展成为陕西省名校。
交大附中算是例外，彼时本来就算不错的二类学校，而且背靠西安交大，口碑过硬，通过稳重老练地提升教育质量跻身五大之一。
从“五大名校”到五大教育集团的发展过程，实际伴随着基础教育各学段学生直升、学校扩招、国际部招生、名校办民校“借鸡生蛋”、名校品牌出资、教育地产扩张等因素，除本部及少数分校保留公办性质之外，最终变为以五大名校为核心，涵盖普通高中、义务教育各学段、学前教育的一体化民办教育集团，初步完成了教育集团的产业化。
02
民办教育产业化需求的探索
（1）民办教育发展脉络梳理
理解民办教育的产业化趋势或需求，首先需要理清民办教育的发展脉络。对义务教育学段而言，教育的免费性需要完全依赖财政资金的投入，教育经费投入不足严重影响了教育资源公平配置，发展民办教育成为扩大教育供给，增进教育公平的现实选择。
从2021西安统计年鉴可以看出，2020年西安市普通中学495所，普通小学1172所，对应的在校人数分别为45.68万、85.2万；民办普通初中36所，民办小学93所，对应的在校生人数分别为80012人、153764人。民办中学和小学在校生人数接近该学段在校生人数的20%，民办教育成为基础教育的重要组成部分。
西安市民办教育的发展路径正是中国民办教育发展的缩影。
上世纪九十年代，国务院《中国教育改革和发展纲要》要求改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制，民办教育进入法制化轨道，该阶段正式建立办学许可证制度，出台了第一部专门规范民办教育发展的行政法规《社会力量办学条例》，重申民办教育不得以营利为目的，并严格限制社会力量举办高等教育。
但是，在财政支出力度不足的情况下，学杂费迅猛上涨、高中招生以分论价、择校费、赞助费、学校转制，大学委培生、自费生等现象不断出现，教育产业化、市场化和商业化之争出现苗头，教育一度被视为暴利产业，成为资本追逐的热点，通过高收费、集资、银行贷款等形式快速扩张。
进入新千年时期，《民办教育促进法》的出台标志着民办教育全面进入法制化阶段，在强调民办教育公益性的前提下，允许举办者获取合理回报，民办高等教育在该阶段获得高速发展，大学数量大幅增加，急剧增加的入学人数为民办高等教育带来发展空间。
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以陕西为例，该阶段出台了专门的鼓励政策《陕西省民办教育促进条例》，自2012年起，省财政每年设立3亿元的民办高等教育专项发展基金，截至2014年，已经建成民办普通高等学校30所，其中本科高校20所（含独立学院12所），高职高专10所，民办高校院校数、在校生人数、校园校舍面积、科研仪器设备、图书馆藏数量等多项指标位居全国前列。
但民办高校管理混乱、虚假宣传、滥发录取通知书的事情引起社会强烈不满，教育部25号令和26号令对民办高等教育的规范性管理和独立学院规范办学进行专门规制。
同时，该阶段由于《民办教育促进法》始终未能解决合理回报的取得方式和衡量标准，民办学校举办者无法通过正常渠道取得办学收益，办学以学费滚动形式维持，加之融资渠道的匮乏催发了教育资本化、证券化的外生动能。在2016年新《民办教育促进法》出台后，大量的民办教育集团通过搭建VIE结构在香港联交所公开上市，通过上市融资大举收购境内各学段民办学校，教育资本化获得迅猛扩张。
（2）民办教育的产业化、资本化与证券化
首先应当明确，产业化不等于资本化或证券化，产业化带来的是规模化、标准化和效能提升、公平竞争机制，教育产业化通过灵活的办学机制，精细化管理和课程改革探索，能够形成较大的办学自主权和资源配置自主权。
教育产业化并不必然等于高收费，在从产业化到资本化（capital）的过程中，完成了债权资本和股权资本的创设，实际是将教育产业化资产以公司制的形式进行管理和使用。
现在的核心问题是，究竟哪类教育资产可以进行资本化，甚至进一步证券化。如果为教育集团引入现代企业管理机制，则股东（举办者）利益最大化标准，以及上市公司业绩衡量指标和盈余管理会否摧毁教育公平，改变教育的公益性特征？
长期以来，民办学校在办学自主权和灵活性上有独特的优势，但是在公益性和营利性上把握失衡，弱化了民办学校的社会效益；同时民办学校的办学收入主要来源于学费，收入来源的单一，导致民办学校逐利化严重的倾向。以往的捐资办学变为“投资办学”，教育集团化、产业化，进而资本化的趋势不断加强。
受制于内地上市规则和民办学校的非营利性，民办教育在国内难以公开融资，多数学历制民办教育集团选择搭建VIE结构在香港或者美国上市融资，如枫叶教育、成实外、睿见教育等，而如凯文教育通过特殊渠道借壳上市，成为境内持有义务教育学校的上市公司实为个案。
在国家严格禁止学前教育、义务教育学校的资本化运作后，民办教育的上市对象似乎集中在高中阶段学校、高等教育、职业培训领域，特别是民办高中、民办高校成为产业基金、上市公司争夺的优质标的，中教控股、新高教集团、新华教育、希望教育等上市教育集团不断扩张版图，而衡水中学的独立上市也成为高中学校证券化的大事件。
此外，在义务教育阶段学校上市路径受阻的情况下，金融资本在校外培训机构中寻找突围之路，一时间学科类培训机构在垂直市场攻城略地、硝烟弥漫。
民办教育集团境外上市将教育产业化进一步推向教育证券化，其正面性毋庸置疑，但是通过大举并购，无序扩张带来的过度趋利性显著改变了教育公益性的初衷。
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细究起来，从教育产业化，到教育资本化，实际上进行的是教育产业领域资本的整合与创造，在财务报表体现的是债权资产和股权资产的分类，在管理会计体现的是固定资产的产生和净营运资本的管理。
实际上，在一份民办学校的年度资产负债表中，资产类科目中，除校舍等固定资产、在建工程部分外，现金类资产主要体现为学费，但由于学制的连续性，意味着学费流入的确定性，学生变相成为学校的资产，并按照学制以学费的形式逐年体现，学生成为另类的资产。
教育资产化变相为将学生作为教育集团的资产，将人资产化，校舍等固定资产投入通过折旧摊销进行费用化调整，公办教师支持尽量压低管理费用，同时借助非营利学校免征所得税政策，并享有部分教育专项资金进而取得营业外收入，最终创造了学历制教育超高的净收益率，成为资本追逐的优质投资标的。
而从资本化到证券化的过程中，完全引入上市公司股东治理机制和代理人制度，上市公司的盈余管理和并购过程中的业绩对赌进一步扭曲了办教育的初衷，教育集团从解决融资需求转向为举办者创造利润、为社会资本带来短期投资收益。
（3）教育地产的扩张和私募基金的助推
在对教育资本化的讨论中，不得不重视与之相伴发展的教育地产。由于教育用地享有协议出让的自主权，可以免于公开挂牌出让，住宅社区配建学校能够推升楼盘的潜在价值，由此，品牌房企与名校联合，由开发商免费配建学校，名校进行品牌出资，双方联合举办民办学校，民办教育集团实现了品牌和学校招生规模的扩张，房企获得了名校的加持，提升了销售楼盘溢价。
通观现有的教育类上市公司，21世纪教育本身为老牌地产商，博实乐教育实为碧桂园控股，而在举办新学校、独立学院转设、专升本过程中，受限于对生均占地面积、生均校舍规模的硬性要求，校园建设始终为重资产投资，与土地利用息息相关，在学校举办者、学校和地方政府之间，围绕教育地出让、商业住宅用地配套供给、土地出让金返还等等博弈中，各方均实现了共赢，而最终成本消化吸收依赖于未来5到10年的招生入学情况。
所以，可以相当肯定地讲，教育地产的兴起和土地财政的依赖是教育资本化的直接推手。
另一角度，2016年《民办教育促进法》的出台，恰好是中国GDP站上90万亿关口之时，彼时货币超发处于尾声，金融资本杠杆化运作尚无强制规范，地方政府通过政府引导基金吸引社会资本不断放大杠杆倍数尚在大张旗鼓地进行，伴随非标债权和“明股实债”投资向房地产大量投放资金，私募基金套上教育投资概念，与地方引导基金联合，以联合办学或者合作办学名义，大力发展教育地产，正是信托机构、保险公司进行资产配置和股权投资组合管理的方向，直至2018年《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》和《资管新规》出台，在这短短两年的窗口期内，教育产业基金管理规模大幅攀升，进一步推动教育资产深度证券化。
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（4）分类监管：教育产业化的规制药方
以2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》对民办学校实施分类改革试点为起点，新《民办教育促进法》进一步明确了民办学校营利性和非营利性的法律框架，国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》以及后续的分类登记实施细则，就民办学校分类管理政策予以明确，民办学校发展进入了新时期。
新《民办教育促进法》明确营利性民办学校举办者可以取得办学收益，从而从根本上解决了旧《民办教育促进法》在笼统支持民办学校举办者取得合理回报、民办教育公益性，以及因取得合理回报实施路径不明出现的各类暗箱操作之间的矛盾。
通过分类管理，解决了民办学校举办者投入资产权属、法人属性、举办者退出及合理回报取得方式和标准等问题，使非营利性民办学校享有公办学校的各类优惠政策，营利性民办学校取得合理回报亦于法有据，在政府扶持与规范管理、学校办学自主权、创新投融资机制方面有法可依，其终止办学后按《公司法》规定进行后续操作。
根据《民法典》第八十七条规定，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利性民办学校按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》进行登记管理，为公益目的成立的非营利法人的教育设施不得抵押，以公益为目的的非营利法人不得为保证人。
由于非营利学校无需向举办者或投资人利润分配，办学结余应继续用于发展教育事业，学校的实际运营者无需承诺投资收益或者利润回报，短期套利冲动被遏制。如果认为就此可以达成目标则远远不够，民办教育集团通过搭建VIE结构将办学收益费用化输送的做法并不鲜见，直至《民办教育促进法实施条例》明令禁止任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校，以及两办《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“《双减意见》”）明确要求将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，义务教育阶段学校的非营利性才得以真正落实。
真正留给教育资本化或证券化的空间只有高中阶段学校、高等教育和非学科类培训，如果选择登记为营利性法人，在享有公司化管理便利性的同时，曾经因法律规则模糊而享有的政策优惠，往往因为不符合“六独立”要求面临整改，从而大幅推升办学成本，在此规则体系下的教育主体是否选择登记为营利性法人似乎成为一个简单的综合成本收益测算的财务管理问题。
那非营利法人是否与教育产业化完全对立呢，个人认为并非如此。在法律规则堵住了民办学校举办者或投资人通过证券化套利的冲动后，非营利学校的发展除了需要比照公办学校补齐公共资源的长期供给缺位外，学校的学科建设、内涵建设更需要通过集团化、产业化措施完成平台化课程研发、标准化管理、资源的内部自由流动和外部费用内部化，例如将政府对教育服务的一次性采购变为教育集团内部的重复化使用，或者将学校托管机制标准化和统一化，由此带来精细化管理和资源的优化配置，其正外部性毋庸置疑。
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基础教育均等化下的选择：双减的深层原因
随着近年来政府对义务教育阶段公办教育投入的增多，公办小学和初中获得了均衡发展，长期以来因公共资源投入不足导致义务教育学段的公办教育缺位的局面得到彻底改观，当前的核心问题成为如何降低教育成本，如何在抑制资本无序扩张的同时通过加大基础教育供给实现教育公平和考试评价公平，将竞争选拔的决定权收回学校，不再为教培机构创造寻租空间。
典型问题包括：1）纠正义务教育学段教育集团通过搭建VIE架构境外上市，绕开非营利机构营利性办学的过度证券化行为；2）众多学科类教育培训机构将义务教育阶段的教学内容单另出来，作为其培训课程，收取高昂的培训费，成为其重要收入来源，在义务教育非营利性要求下创造监管灰色地带的行为。
正如新《民办教育促进法实施条例》第十三条强调，“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”第四十五条明确，“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。” 《双减意见》要求学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作；上市公司不得通过股票市场融资投资学科类培训机构，不得通过发行股份或支付现金等方式购买学科类培训机构资产；外资不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体等方式控股或参股学科类培训机构。
因此，无论是《民办教育促进法实施条例》还是《双减意见》，都不是从根子上否定民办义务教育，而是拟通过法律政策规制民办义务教育集团过度逐利、借助资本无序扩张的行为。
所不同的是，造成民办义务教育集团或者学科类培训机构无序扩张的局面是因为优质公办教育长期供给不足、社会公共资源供给长期缺位，以及公办学校与民办学校内外勾结，而如此疾风骤雨式的整改，将不利后果全部转由民办教育从业者承担，对真正热爱民办教育事业的人士无疑是一种伤害。
■ 纪录片《高考》剧照
双减政策在遏制资本扩张的同时，也在要求公办学校或非营利学校重新承担核心教学任务，扭转长期以来的名为“校内减负”实则“学校失职”的局面。
一方面，课堂教学时间缩短，学生下午三点钟放学后的管理成了家长的职责，教师本应承担的作业批阅、课后督导、学生心理辅导等任务全都推卸给家长；另一方面，小升初和中考维持考试选拔模式，考试标准、难度不断提高，家长不得以让学生疲于参加各类培训机构的竞赛培训、文化课提升、拓展项目培训，甚至考试培训。
在取消小升初入学考试，改为摇号录取后，知名民办小学往往附加择校选拔，各类竞赛培训或综合素质培训并未减少；中考过后，营利性民办高中的社会化招生和掐尖录取会持续推升校外培训的强度。
为此，两办《关于深化教育体制机制改革的意见》明确要求严查与学校挂钩招生、利益输送、公办教师到教育培训机构任教的行为。
国办《关于规范校外培训机构发展的意见》鼓励发展以培养中小学生兴趣爱好、创新精神和实践能力为目标的培训，重点规范语文、数学、英语及物理、化学、生物等学科知识培训，坚决禁止应试、超标、超前培训及与招生入学挂钩的行为。
《双减意见》明确要求，高中招生各地要积极完善基于初中学业水平考试成绩、结合综合素质评价的高中阶段学校招生录取模式，依据不同科目特点，完善考试方式和成绩呈现方式。坚持以学定考，进一步提升中考命题质量，防止偏题、怪题、超过课程标准的难题。逐步提高优质普通高中招生指标分配到区域内初中的比例，规范普通高中招生秩序，杜绝违规招生、恶性竞争。2022年双减政策实施后的第一次中考，北京、广州等地中考试题的容易程度一度让人大跌眼镜，被部分人解读为优质高中教育均衡化的举措，义务教育回归基础，教学和选拔的竞争回归高中校内，而不再交由校外培训机构。
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回头看，学科类课外培训究竟是否产生了社会效益，以及双减是否消除学科类培训呢？似乎学科类培训除了将校内竞争转向校外，将高昂的培训费压力转嫁给家长外，只是在另一个竞争平台整体拉升了学生的平均水平，其超前教育的优势随着学生升级被很快抹平，并无产生任何社会价值，一定程度上还违背了教育规律。
在公办学校真正做到提高校内教学质量、保障好学校课后服务条件、扩大政府对课后服务的采购力度后，校外培训将转为针对学生个体实际需求的教学补充，而对于能够投入充分的教育预算，能够承担家教、一对一教学成本的群体，校外培训完全是其常规家庭支出。
在考试选拔依然为主流模式的当下，我想，校外培训并不会消失，学科类培训亦不会消失，它们只是回归到教育公平下的按需选择。私人授课会存在，望子成龙期许下举全家之力接受教培的家长依然存在，只是都成为家长的主动选择，而不再是被资本所营造的教育焦虑所裹挟。
04
结语
就我个人而言，作为曾经的小镇做题家之一，父母的督促和坚持使自己成为了一名重点大学的本科毕业生，并有了稳定的职业发展预期，但就包含我在内的千千万万普通家庭来说，依靠大学教育以博取阶层跨越始终是小概率事件，或许每一位家长只是希望在自己力所能及的范围内为孩子的未来消减部分不确定性。
民办教育一波波政策引动的潮起潮落应使一个个微观家庭逐渐认识到，教育其实与智力和天赋相关，与家庭的综合实力高度正相关，家庭所能做到最大投入也并非金钱，而是日复一日以身作则的持续影响。
对民办教育的正本清源完全不是将教育产业化视作一种洪水猛兽，教育产业化之争始于20世纪90年代中后期，并长期存在，在争议之中，一个个优质民办教育集团、公办教育集团的产业化运作带来了区域教育水平的整体提升，从更大尺度上促进了教育公平。
社会公众所担心的是从教育产业化到资本化，甚至证券化过程中的过度逐利、无序扩张和垄断定价倾向。而在历次民办教育无序扩张又被带回正规的过程中，教育的公平性始终是需要首先考虑的核心问题，在保证教育公平的前提下，教育产业化、集团化只是对教育类资产的管理和运用，并调和学校举办者、投资人、学校、学生、家长等各参与主体关系的治理手段而已。
只要始终坚持教育的公益性，秉持教育的公平性，民办教育在未来依然将基业长青。正像本世纪初期《面向21世纪教育振兴行动计划》首次提出要“转变把教育投资作为消费性投资的观念，要切实把发展教育作为基础设施建设，把教育投资作为一种基础性的投资”，这也是当前社会基础设施投资的正当方向。
作者 |袁钟锐
北京大学法学学士、数学与应用数学学士，北京金诚同达（西安）律师事务所执业律师
