环境公益诉讼制度，检察院生态环境保护实施方案

一切为了公共利益

——最高检检委会讨论

生态环境公益诉讼指导性案例纪实

矛盾是普遍的，也是特殊的。检察办案亦如此，总是在解决矛盾中前进，在前进中解决新的矛盾。作为“四大检察”最年轻的检察业务，公益诉讼检察办案遇到的新问题自然少不了，不少问题没有先例可以借鉴参考。作为率先开展的办案范围，生态环境领域公益诉讼检察已步入向追求更高质效转型的新发展阶段。如何以依法能动履职更好落实习近平生态文明思想和习近平法治思想？一个案例胜过一打文件。制发生态环境公益诉讼指导性案例既恰逢其时，又迫在眉睫——以指导性案例的形式展示公益诉讼检察助推生态环境保护的实践经验和良好成效，为检察机关办理生态环境领域公益诉讼案件面临的普遍性问题以及新情况新问题指明方向，引领提升公众保护生态环境的法治意识。

近日，最高人民检察院检察长张军主持召开最高检检委会会议，对标对表党的十九届四中全会关于“完善生态环境公益诉讼制度”的要求和习近平总书记对公益诉讼检察工作重要指示精神，研究讨论生态环境公益诉讼指导性案例。

对于公益侵害严重，涉及主体较多、行政机关职能划分复杂，难以确定具体监督对象的，怎样形成更有效规则实现办案政治效果、社会效果、法律效果的统一？行政诉讼法第25条第4款中的“监督管理职责”，仅仅是行政机关对违法行为的行政处罚职责吗？是否还包含为避免公益损害持续或扩大，对受损公益进行恢复等综合性治理职责？在多层级多个行政机关都负有监管职责的情况下，检察机关在办案中怎样统筹发挥一体化办案机制作用，由不同层级检察机关督促相应行政机关依法履行职责？公益诉讼检察履职中，检察机关可以提出生态环境领域惩罚性赔偿吗？……新的检察职能、新的案件类型、新的办案模式、新的案例体例……一系列理论和实践的新问题，引发了大家的热切关注和热烈讨论。检委会开成了一个高端的研讨会，大家结合具体案例展开深入探讨，既有法律适用、政策把握的具体问题，又有如何将实践智慧、探索成果提炼上升为指导性规则，如何平衡公共利益与不同主体的合法权益，如何协调检察机关与行政主管机关、社会组织在公益诉讼中的职能作用等涉及公益诉讼方向性、原则性的问题。围绕着“一切为了公共利益”，着眼于检察依法办案、能动履职，大家形成了深度共识。

完善规则：最高检直接办理“万峰湖专案”形成以事立案规则

实践中，许多生态环境公益损害跨越不同的行政区划，给生态环境的保护、治理带来更多复杂因素。生态环境公益诉讼如何以能动履职破解难题，实现一体保护、系统治理、溯源治理，助力生态领域的国家治理体系和治理能力现代化？检委会讨论的第一个案例——最高检督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案在办案过程中就遇到了诸多难题。

万峰湖地处黔桂滇接合部，因无序养殖、水质恶化，2016年、2017年连续两次被中央环保督察点名，2017年更是被中央环保督察组列为重点问题，但因为三省（区）五县（市）执法标准和步调不统一，直到2019年还是没有得到根本解决。最高检研判后认为，万峰湖流域污染问题涉及重大公共利益，仅由相关省检察机关辖域内履职督促治理难度较大，为切实有效根治污染，必须统筹、溯源，有必要由最高检直接立案办理。2019年12月11日，最高检直接立案。

“最高检直接立案究竟有何优势，发挥了怎样的作用，指导性案例要讲清楚，写明白！”大家在讨论中认为，“万峰湖专案”凸显最高检直接办案的两方面优势：一是凸显办案力度，彰显责任担当。“万峰湖专案”中，最高检抽调精干力量组成办案组，分管副检察长担任办案组组长，直接组织、指挥办案活动。按照司法责任制改革要求，让检察长首先成为名副其实的检察官。二是发挥检察一体化优势，整合多地、各级检察机关办案力量，充分发挥流域内检察机关一体办案的优势。最高检第八检察厅从三省（区）检察机关抽调办案骨干共同组成办案组，三省（区）检察机关分别组建办案分组，负责摸排线索、办理最高检交办和指定管辖的案件。同时，采取“统分结合、因案施策、一体推进”的办案模式，最高检办案组统一研判案件线索，以交办、指定管辖等方式统一分配办案任务、调配办案力量，以案件审批、备案审查等方式把关办案质量，明确办案要求和时间节点，统筹推进全案办理进度，兜底解决各地方办案分组不能破解的办案困难和阻力。

“以事立案！”研讨中，大家不约而同指出，“万峰湖专案”办理一个鲜明的特点就是以事立案。专案组经初步摸排，认为万峰湖流域跨省（区）环境污染情况客观存在，但万峰湖涉及三省（区）五县（市），地域广，相关责任主体涉及水务、环保、农业农村等多个行政部门，相关工矿企业、单位、个人多个民事主体，若按传统的以监督对象立案模式，很难通过初步调查短时间内确定具体侵权人或负有监督管理职责的行政机关，国家利益和社会公共利益不能得到及时有效的保护。为此，专案组探索创新以事立案，将国家利益和社会公共利益摆在首位，提出对万峰湖流域跨省（区）生态环境受损问题立案调查。在最高检以事立案的同时，该案的具体办理还结合了对明确的监督对象和特定公益诉讼类型由省、市、县级检察机关分别立案的形式，形成了上级检察院以事立案为主案，下级检察院以监督对象立案为个案，主案与个案统分结合、因案施策、一体推进的办案方式：对行政公益诉讼案件线索，以下发交办函方式交由与主管行政机关对应的同级检察院办理；对民事公益诉讼案件线索，以交办方式交由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地的基层检察院办理；对两个检察院都有管辖权的，或存在管辖争议的，以指定管辖方式交由最有利于保护公益的检察院办理。该案中，地方检察机关在收到交办或指定管辖的案件线索后，经进一步调查，共依法立案45件，其中行政公益诉讼案件44件，民事公益诉讼1件。大家认为，在国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，行政监管主体和违法行为人较多且暂时无法确定具体监督对象，如果不立案则受损公益得不到及时有效保护的情况下，检察机关可基于公益损害事实立案，依法及时进行调查，全面查清案件事实，确定责任主体，固定相关证据。同时，为实现办案目标，上级检察院可以将具体案件线索交由行政机关对应的同级检察院或者违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地的基层检察院办理，由下级检察院依法针对具体的监督对象以特定公益诉讼类型分别立案。

“创新不能止于个案！”一位检委会委员的发言得到大家认同：不仅要以指导性案例指引办案方式创新，更要推动制度与规则的与时俱进。要通过指导性案例不断强化“规则意识”，已经有明确规则的，就用案例体现对规则的遵守和执行；规则不完善的，就要通过案例促成规则的健全与完善。“万峰湖专案”是最高检首次探索以事立案方式办理的公益诉讼案件，专案办结后，湖北、广西、贵州等地检察机关将以事立案推广到相关个案办理中，最大程度保护受损公益，取得突破效果。2021年7月，最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《办案规则》）正式施行，第29条对以事立案作出了明确规定：“对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，人民检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的，也可以立案调查。”检委会讨论认为，此案办理为以后在类似案件中如何运用该规则提供了范本，指导性案例就要将以事立案的意义讲清楚，以此案例为指导，遵循、用好“以事立案”的规则。

遵循原则：以最有利于公共利益维护的原则指导办案

公益诉讼检察履职中，检察机关可以提出生态环境领域惩罚性赔偿吗？经充分讨论，某地检察机关诉某公司污染环境民事公益诉讼案，检察机关提出了惩罚性赔偿的诉讼请求，得到法院判决支持，检委会一致认同，认为该民事公益诉讼诉求，充分体现了以最有利于公共利益维护的原则办理生态环境公益诉讼案件。

民法典第1232条规定：侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。大家在讨论中认为，这一规定属于环境污染和生态破坏责任的一般规定，并未将生态环境侵权惩罚性赔偿制度适用范围限于生态环境私益侵权。民法典的相关规定是落实“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”的要求，加大侵权人的违法成本，发挥惩罚性赔偿制裁、预防功能以遏制污染环境、破坏生态的行为。检察机关适用民法典在生态环境民事公益诉讼中主张侵权人承担惩罚性赔偿责任，更能体现公益诉讼检察维护社会公共利益的宗旨。检察机关着眼于落实习近平生态文明思想，适用相关规定，能够更好贯彻民法典的绿色原则，得到了人民法院裁判支持。2022年1月发布的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第12条明确规定：“国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以参照前述规定予以处理。”

大家通过这一案例总结指出，检察机关提起环境民事公益诉讼时，对于侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成社会公共利益受到严重损害后果的，有权要求侵权人依法承担相应的惩罚性赔偿责任。提出惩罚性赔偿数额，可以以生态环境功能损失费用为基数，综合案件具体情况予以确定。

讨论中，还有一起民事公益诉讼检察监督案引起大家高度关注。某协会以社会公益组织名义对某地两家污染环境的企业提起民事公益诉讼，法院一审判决要求两企业承担生态环境修复费用和环境功能损失费用。其中一家企业不服上诉。二审期间，某协会与被告两家企业达成和解协议，同意两企业分别在承担相应生态环境损害赔偿金范围内自行修复所损害的生态环境。如按照修复方案完成修复工作，协会不再要求两被告承担生态损害赔偿金等。法院对该和解协议予以公告。检察机关知晓后，认为该和解协议难以保证实现有效修复受损生态环境的目的，如被司法确认，社会公共利益可能受到严重损害。检察机关确立了“调查核实、提出异议、跟进监督”的思路。经过深入调查核实，检察机关联合当地生态环境局向法院提出书面异议：和解协议内容达不到使受损生态环境得到有效修复的目的，可能损害社会公共利益，法院不应据此出具调解书。最终，二审法院对和解协议效力不予确认，并判决驳回上诉，维持原判。判决生效后，检察机关对相关生态环境损害赔偿金执行情况进行持续跟进监督。

这是一个全新的办案领域：检察机关既没有起诉，也没有支持起诉，但履行了监督职责。大家在讨论中指出，生态环境公益诉讼是一项系统工程，不能仅靠检察机关单打独斗，需要凝聚社会力量包括发挥社会组织的作用共同做好公益诉讼保护。但是当相关职能部门或主体不能充分履行公益保护职责时，负有法律监督职责的检察机关不能当“甩手掌柜”，要主动履职、自觉担当——社会组织提起民事公益诉讼后，存在无正当理由变更、撤回部分诉讼请求或与侵权人达成和解协议，致使社会公共利益不能得到有效保护，也应基于公益诉讼检察的法定职责依法进行监督。该案中，如果等待法院确认协议之后，再进行诉讼监督，公益损害有可能不可逆或者扩大。

人民立场：“从政治上看”把以人民为中心落实到公益维护中

“公共利益归根结底是人民的利益！”讨论中，大家形成一个鲜明的共识：公益诉讼检察工作具有极强的政治性，它是以习近平同志为核心的党中央部署的重大改革举措，也是紧紧围绕服务经济社会大局而开展工作的重要司法制度，是一项厚植党的执政基础的民心工程。“能动”履行公益诉讼检察职责，必须切实做到“从政治上看”！

一位长期从事公益诉讼检察工作的检委会委员认为，政治性是公益诉讼检察的天然属性，讲政治则是确定公益诉讼检察办案重点的重要指引，同时也是攻坚克难的办案智慧和解决问题的方法和保障。这样的观点，在讨论山西省检察机关督促整治浑源矿企非法开采行政公益诉讼案中引起了共鸣。

该案中，矿企违规开采严重破坏生态环境和矿产、耕地及林草资源，既影响了当地经济社会发展大局，也影响了人民群众的生产生活，最高检挂牌督办，四级检察院共同发力办理该案。该案件办理中，得到山西省委的高度重视和有力支持。山西省委常委会专题研究并成立整治浑源露天矿山违法开采破坏生态环境专项工作领导小组，扎实推动相关整改工作，有力促进了问题的最终解决。

“只有把握好公益诉讼检察的政治性，真正融入大局、为民司法，才能得到各方面支持，实现办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。”大家表示，要用好这些深刻领会把握政治性的指导性案例，引领公益诉讼检察人员“从政治上看”，把以人民为中心落得更实。

“‘从政治上看’还要以国之大者的政治站位办案，促进社会治理理念的更新，促进法治政府建设，促进全面依法治国的深入！”在吉林检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案的讨论过程中，大家感受到了公益诉讼检察办案起诉一件、教育一片、治理一方的普法效果和治理效果。该案办理中，某乡政府在诉讼期间对案涉垃圾进行了全面清理，检察机关撤回要求依法履职的诉讼请求，保留确认违法的诉讼请求。因为如果直接撤诉，对乡政府法定职责认定方面的分歧争议没有完全厘清，后续可能还会有类似的情况和案件发生。基于此，检察机关保留确认违法的诉讼请求，通过法院裁判明确了行政机关的法定职责，促进形成执法司法共识。大家在讨论中指出，要通过这一指导性案例向全社会诠释清楚：“行政诉讼法”第25条第4款中的“监督管理职责”，不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、规章等规定，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行恢复等综合性治理职责。（邱春艳）