立法原则，立法原则有哪些

□法制网记者 赵丽

十九大报告提出,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。报告将“依法立法”与“科学立法”“民主立法”并列。

中国政法大学法学院院长焦洪昌认为,十九大报告将依法立法与科学立法、民主立法并列为立法原则,这是立法原则上的一大变化。依法立法要求立法部门在立法时,一定要遵守宪法法律设定的程序和实际权力的授权界限。立法部门只有做到科学立法、民主立法、依法立法,才能真正实现宪法法律至上,法律面前人人平等,最后实现通过良法促进发展、保障善治。

立法质量不断提高

天下大治,起于法治。党的十八大以来,我国立法机制更加完善,立法过程更加透明,立法质量得以保障,社会主义核心价值观在立法过程中得到充分彰显,法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性明显增强。

2016年全国“两会”期间,十二届全国人民代表大会第四次会议表决通过慈善法草案。该法历经长达10年的调研和起草,是我国慈善领域的基础性、综合性法律,它的突出意义在于系统规范全社会的慈善行为,被喻为我国“开门立法”的典范。

今年3月15日,十二届全国人大五次会议高票通过民法总则,迈出编纂民法典的第一步。作为我国民法典的开篇之作,民法总则在民法典中起统领性作用,与每个人、每个社会组织息息相关。民法总则弘扬了社会主义核心价值观,积极回应社会关切,更具中国特色,是民族精神和时代精神的立法表达。

党的十八大以来,我国始终坚持以良法促进发展,保证善治。截至2017年9月1日,十二届全国人大及其常委会共制定法律22件,修改法律110件次,通过有关法律问题和重大问题的决议决定37件,作出法律解释9个。

“党的十八大以来,我国立法数量多、分量重、节奏快。经济、政治、文化、社会、生态文明领域一批重大立法相继出台,充分发挥立法的引领和推动作用,依法对有关法律问题和重大事项作出决定,实现立法和改革决策相统一、相衔接。”国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授汪玉凯认为,抓住提高立法质量这一关键,深入推进科学立法、民主立法,立法起草、调研、论证、评估、审议和立法协商机制进一步健全。

在汪玉凯看来,十九大报告对依法治国非常重视,将科学立法、民主立法、依法立法并列提出。立法方面首先强调法律条文制定本身的程序性,“立法的前提是公平公正,只有坚持科学民主依法的程序、理念和价值,才能制定出好的法律”。

此外,从科学立法、民主立法、依法立法三者的关系来看,汪玉凯认为科学立法是一种价值导向,是一种价值理念,法律要遵循事物发展本身的规律和科学性。民主立法则是防止部门主导,各说各话,把自己的利益潜藏在立法过程中。民主立法应当广泛接受社会意见,而不能让一个部门来主导。依法立法就是要强调有严格的法律程序。

“这三者是相辅相成的关系,也是一个互补的关系,如果能把科学立法、民主立法、依法立法三者关系处理好,就能够制定出一个既反映客观现实,又能够保证公众利益诉求的良法。”汪玉凯说。

“依法立法”适应新要求

法律是最大最重要的规矩,是治国之重器。随着中国特色社会主义法律体系的形成,“有法可依”的问题基本解决。

习近平总书记在2013年2月23日十八届中央政治局第四次集体学习时指出:人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国；越是强调法治,越是要提高立法质量。

受访专家向记者表达了这样的观点,十九大报告提出将依法立法与科学立法、民主立法并列为立法原则,这是新时代对立法工作的新要求,反映了新时期对立法工作要求的新突破。

汪玉凯认为,新突破首先就是要把由部门主导立法的格局逐步转向由立法机关来主导立法,发挥立法机关的主导作用。

“其次,立法机关可以采取多种路径形成蓝本,比如人大主导由社会专家、相关机构来参与,而非由主管部门提出蓝本,更能反映群众意见,也更能反映科学民主立法的精神。”汪玉凯说,“第三点是需要对过去的法律进行清理,对与群众诉求不符,与新时期依法治国理念不符的进行清理。这三点做好了,对下一步全面推进依法治国、建设法治国家意义很大。”

广州大学教授、中国社会科学院荣誉学部委员李步云则认为,十九大报告提出“依法立法”剑指两处,一是指向越权立法、违反立法程序立法的问题。依法立法的主要依据就是宪法与立法法,十九大报告中指出要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”,这一要求其实是“依法立法”的前提与保障。

“二是及时推动相关法律法规的立改废等工作常态化。制定新法时,应注意与‘上下左右前后’的旧法不产生冲突,及时修改旧法或作出相应法律解释,否则就会让社会在适用法律法规时出现混乱、脱节。虽然过去也有法规清理,但常常是每隔几年展开一次集中清理,这不能适应‘依法立法’的要求。”李步云说,“过去我们通常将其与行政机关、司法机关联系起来,但对于立法机关如何在立法中依法恪守相关制度和程序强调的较少,因此这一提法强调了将立法机关也纳入‘依法’的范畴”。

要实现“依法立法”,李步云认为需要解决立法人才比较匮乏的问题,建议在人大系统全面开展立法工作培训,使从事立法工作的人员尽快掌握立法规律与规则。立法法修改后赋予了所有设区的市地方立法权,这让各地对立法人才产生巨大需求。通过培训与借助专家资源,让立法工作一方面依照“依法立法”要求杜绝越权立法、乱立法现象；另一方面避免不作为、不立法,让地方立法权真正能够发挥其制度潜力。

良法促进发展推动繁荣

法者,治之端也。以良法促善治,是经济社会发展的保证。

长期以来,在很多人的观念中,立法、法律、法治仅具备保障功能,其对经济、社会发展的引领、推动作用很容易被忽视。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“发挥法治的引领和规范作用”“发挥立法的引领和推动作用”,更为全面地揭示了立法、法律、法治的作用。不少受访专家认为,习近平总书记在十九大报告中提出“以良法促进发展、保障善治”,是对法律作用的更精细表达。

“以良法促进发展、保障善治”,在国家行政学院政府法治咨询研究中心主任刘锐看来,这既是对提高立法质量的要求,也是对良法、法治作用的全面、精准阐释,“我们必须认识到良法促进发展、推动繁荣的作用”。

在汪玉凯看来,所谓良法,首先是反映社会发展规律的,第二是能够反映经济社会利益诉求的,经济社会发展得越成熟可能就越需要立法,“比如共享单车、滴滴打车,它刚出来的时候完全处于一个法律空白,这时候我们需要总结观察一段时间,看如何进行规范,否则会把新事物扼杀。这就是要顺应社会经济诉求,要向前看不能向后看,按照事物的趋势来看”。

“第三就是立法过程要坚决贯彻科学、民主、依法这三者,这样才能保证制定出一部良法。尤其是我们现在强调‘创新’,这对我们的立法提出很高的要求,如果没有科学精神、民主精神、法治精神来主导立法,良法就很难制定出来。”汪玉凯说。

此外,刘锐还分析说,良法有其识别、依循的基本标准。提高立法质量首先需要明晰良法的基本判断标准。良法是具备公开、明确、稳定、可预期、无内在矛盾、可遵循、具有同一性、不溯及既往等品质之法。只有公开、明确、稳定、内在统一无矛盾之法,方具有刚性,从而达到约束规范公权力、保障私权利之目的,为市场主体提供稳定可靠的预期。可遵循的基本要求是法律要求人们做的必须是其能够做的,也就是说法律不能要求人们去做其做不到的事。只有可遵循,才能降低守法成本,增强守法意愿。法律过于宽松自然不好,但也不是越严越好。同一性要求行政指令必须在公开、稳定、明确的法律规定之下作出。

“良法需要科学立法、民主立法、依法立法。”刘锐说,习近平总书记在十九大报告中提出“成立中央全面依法治国领导小组”“推进合宪性审查工作”“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”,就是要统筹协调包括立法在内的法治工作,从源头上、制度上切实维护社会主义法制的统一,提高立法的质量和效率。毫无疑问,这将为新时代的良法供给提供有效组织基础和体制机制保障。