驳回诉讼请求，驳回诉讼请求后能否再起诉

昨天在一个行政诉讼法专业群里讨论一个最高法的案例，案例的裁判要旨是“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决驳回原告的诉讼请求。据此，行政诉讼判决驳回原告诉讼请求的法定条件并非原告诉讼请求不成立，而是被诉行政行为完全合法。”（最高法案例：判决驳回原告的诉讼请求，并非诉讼请求不成立，而是被诉行政行为合法）

这个观点看起来没有问题，但是仔细分析就会发现有不合理的地方，法院作出的判决是“驳回原告的诉讼请求”并非是“确认行政行为合法”，法院判决驳回原告的诉讼请求，到底是原告的诉讼请求不成立还是被诉的行政行为完全合法？法院作出“驳回原告的诉讼请求”的判决后，如果行政机关发现了行政行为违法，能否进行自我纠错那？针对上述问题，我简单谈一下自己的看法：

一、为什么行政诉讼的判决从“维持”变成了“驳回诉讼请求”？

根据《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》（2015年05月人民法院出版社出版，作者江必新，464页）这本书上的观点，主张用驳回诉讼请求判决取代维持判决的理由主要有：“第一，维持判决违背了行政行为公定力的理论；第二，维持判决违背了判决与诉讼请求一致的的诉讼法理论；第三，维持判决制度提高了判决正当化的成本，大大降低了判决正当化的概率。由于行政权与司法权的性质差异和行政诉讼程序的时空限制等原因，司法权往往无法完全正确地断定行政行为是否合法。”从驳回诉讼请求判决取代维持判决的理由可以看出，以前原告提起行政诉讼主张行政行为违法，最后法院的判决是维持行政行为，明确认定行政行为合法。这样的判决对原告而言，法院的判决结果和诉讼请求并不对应；对于被告而言，自己作出的行政行为本身就是具有法律效力的，无需法院认定行政行为合法。此外，经过法院生效判决认定行政行为合法后，行政机关后续发现行政行为违法，也丧失了自我纠错的权利。而驳回诉讼请求较好的解决上述问题，法院判决驳回诉讼请求既认定了原告的诉讼请求不成立，又没有直接认定行政行为合法，给行政机关自我纠错留下空间。

二、行政行为作出既具有法律效力，行政行为本身不需要法院认定合法

根据行政行为的公定力理论：“行政行为只要一经作出，在依法被改变、撤销或者确认无效之前，应当推定行政性行为合法有效并具有执行力”（胡建淼《行政诉讼法》651页）。之前有专家学者提出行政行为未经法院合法性审查，行政行为的效力处于待定的状态，这种观点并没有被司法实践所采纳。

行政行为的法律效力源自行政机关行使行政职权或履行法定职责的公权力属性。行政行为作出既具有法律效力，即使在法院审查行政行为合法性过程中，没有作出最终判决前，也不影响行政行为的法律效力。这一点在行政诉讼法中最典型的体现，在行政诉讼过程中，原则上行政机关无需停止被诉行政行为的执行。（《行政诉讼法》第五十六条：诉讼期间，不停止行政行为的执行）既然行政行为一经作出，就具有法律效力，不需要法院多此一举，来认定行政行为合法。

三、行政诉讼判决驳回原告诉讼请求，仅是认定原告主张行政行为违法的诉讼请求及事实、理由不成立，并非认定行政行为合法

根据诉判一致原则，法院作出判决应是对原告的诉讼请求的回应，虽然法院在行政诉讼过程中审查的是行政行为的合法性问题，但在判决上还是应落脚在原告的诉讼请求是否成立。根据（章剑生，《现代行政法总论》第2版，488页）的观点：“驳回诉讼请求判决是指法院在认定原告诉讼理由不成立之后，驳回其提出的诉讼请求的判决。“诉讼请求”是原告请求法院以判决的方式加以裁断或者支持的诉求，它包括权利根据和权利主张两方面的内容。驳回诉讼请求判决所针对是原告的诉讼请求，而不是被诉行政行为，也就没有对被诉行政行为合法性作出肯定或者否定结论，所以，驳回诉讼请求判决没有既判力。”个人比较认可该观点，原告提起行政诉讼是主张被诉的行政行为违法。法院应审查的核心是行政行为是否违法，原告的主张是否成立。如果法院没有发现被诉行政行为违法，那么认定的是原告的诉讼请求及事实、理由不成立，判决驳回原告的诉讼请求，至于行政行为是否合法，法院的判项里面并没有明确认定。

四、行政诉讼判决驳回原告诉讼请求，并没有认定行政行为合法，未限制行政机关对被诉行政行为自我纠错的权利

正如刚才所讲的内容，法院的判决里面没有明确认定行政行为合法，那么法院就给行政机关留有自我纠错的空间。开篇就讲到了“由于行政权与司法权的性质差异和行政诉讼程序的时空限制等原因，司法权往往无法完全正确地断定行政行为是否合法。”一方面法院不可能通过行政诉讼完全审查清楚行政行为是否合法；另一方面通过行政诉讼之后，行政机关对自己的行政行为有了全面、深刻的认识，即使法院针对被诉行政行为没有作出变更、撤销、确认违法、确认无效等判决，行政机关在行政诉讼后发现自己作出的行政行为不合法或者不合理，可以进行自我纠错，并不会受到法院作出驳回原告诉讼请求判决的限制。

五、法院在行政诉讼的定位，应从维护行政机关依法行使职权转变成监督行政机关依法行使职权，维护相对人的合法权益

《行政诉讼法》（1989）第一条：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。而到了《行政诉讼法》（2017）第一条：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”行政诉讼法的立法目的从“维护和监督行政机关依法行使职权”变成了“监督行政机关依法行使职权”。因此，现行行政诉讼审查的核心内容是行政机关作出的行政行为是否违法，而不再是维持行政机关作出的行政行为，直接认定行政行为合法。此外，如果法院作出的行政诉讼的判决还是维持行政机关的行政行为，直接认定行政行为合法，给原告的一种感觉就是法院和行政机关之间官官相护，行政诉讼的公信力将会丧失。

综上所述，个人的观点认为，在现行的行政诉讼制度下，法院作出的驳回诉讼请求的判决仅是认定原告主张行政行为违法的请求及事实、理由不成立，并不能直接认定行政机关的行为合法。法院在行政诉讼的定位，应从维护行政机关依法行使职权转变成监督行政机关依法行使职权。如果在行政诉讼审判中，法院既想着维护行政机关的行政行为又想着维护相对人的合法权益，两边都想帮，两边又都不想得罪，法院的审判只能是“和稀泥”，让相对人和行政机关在行政诉讼程序中不断空转。

来源：行政诉讼案例