行政诉讼第三人，行政诉讼中重复诉讼的认定和处理办法

最高人民法院通过的于2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第106条对重复起诉行为予以明确界定并统一了裁判适用标准。实践中，如何认定和处理行政诉讼中的重复诉讼？

法信 · 裁判规则

1..行政机关不履行法定职责纠纷中行为人撤诉后再次提起诉讼的，不属于以“同一事实理由”重复起诉——会昌县周田镇周田村陈屋三小组诉会昌县人民政府不履行林业行政登记法定职责案

案例要旨：对行政机关不履行法定职责案件，行为人撤诉后，行政机关仍未履行法定职责或作出答复，行为人对行政机关不履行法定职责再次提起诉讼的，不属于以“同一事实理由”重复起诉。

审理法院：江西省赣州市中级人民法院

案号：（2013）赣中行终字第22号

来源：国家法官学院案例开发研究中心编：《中国法院2015年度案例（行政纠纷）》，中国法制出版社2015年4月出版。

2.诉讼当事人以同一事实重复起诉的，法院应裁定驳回——张某诉怀宁县城市管理行政执法局行政强制、安庆市城市管理行政执法局行政复议决定案

案例要旨：行政相对人诉某城市管理行政执法局行政强制及某城市管理行政执法局行政复议决定一案正在审理中，其又以同一标的、同一事实另行起诉，属重复起诉，法院应裁定驳回起诉。

审理法院：安徽省安庆市迎江区人民法院

来源：安徽法院网 2016年1月22日

3.后诉与前诉标的不同的，不构成重复起诉——刘正祥诉泰州市人民政府不服行政复议决定案

案例要旨：若后诉与前诉的诉讼标的相同，应当认定属于重复起诉。当事人两次起诉分别要求撤销两个行政复议决定，两次诉的标的不同的，不构成重复起诉。

审理法院：江苏省高级人民法院

案号：（2005）苏行诉终字第10号

来源：法信精选

4.本诉和前诉的当事人并不完全相同且诉讼标的及诉讼请求也不完全重合的诉讼不构成重复起诉——李鸿玉诉山西省太原市小店区人民政府确认征收补偿协议无效案

案例要旨：当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。构成重复起诉的条件较为严格,需要同时满足以上三个特征。人民法院在审查案件是否构成重复起诉时需要对本案与前案的相关要素予以逐项核查，以保障当事人在各个诉讼中的不同诉讼利益和权利。

案号：（2018）最高法行申7524号

审理法院：最高人民法院

来源：中国裁判文书网 发布日期 2019-01-29

5.民事诉讼败诉后再对同一争议提起行政诉讼的，属于重复起诉——郑胜晚等人诉湖南省邵阳市大祥区人民政府签订征收补偿协议行为案

案例要旨：所谓重复起诉，是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼，经人民法院依法处理后，再次提起诉讼的情形。其特点是原告和被诉行政行为均为同一个。对于一些案件究竟应当通过民事诉讼途径解决，还是通过行政诉讼途径解决，实践中存有争议的，当事人只能选择一种途径进行救济。当事人提起民事诉讼败诉后，又对同一争议所涉行政行为再次提起行政诉讼的，亦属于重复起诉的情形。

审理法院：最高人民法院

案号：（2017）最高法行申5519号

来源：中国裁判文书网 发布日期 2017-12-11

法信 ·司法观点

1.重复起诉的认定标准

重复起诉，即一事不再理原则的具体体现，所谓一事不再理原则，通说的解释是，相同当事人就同一争议基于相同事实以及相同目的同时在两个或两个以上法院进行诉讼的情形，法院不应审理已经经过法院判决的诉讼请求。根据司法解释的规定，是否构成重复起诉，应从当事人是否相同、诉讼标的是否相同、诉讼请求是否相同或者相反等三个方面进行判断，如裁判发生法律效力后有新的事实发生，则不构成重复起诉。据此，认定重复起诉的标准是，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（1）后诉与前诉的当事人相同。这里的当事人通常情况下是指原告和被告，但亦包括有独立请求权的第三人、独立进行诉讼的无独立请求权的第三人以及诉讼担当人。“相同”不仅仅指当事人完全一致，也可以是后诉的当事人均包含在前诉的当事人之中，但不可以是前诉的当事人均包含在后诉的当事人之中。（2）后诉与前诉的诉讼标的相同，即基于同一法律关系或者同一法律事实起诉。这里的“诉讼标的”主要是指当事人在实体法上的权利义务或法律关系，而“相同”是指后诉与前诉在实体法上的权利义务关系完全一致，或者后诉当事人的权利义务关系属于前诉的先决问题。（3）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。这里的“相同”是指后诉的诉讼请求与前诉的诉讼请求完全一致，或包含于前诉诉讼请求的诸项之中，或者后诉的诉讼请求包含在前诉的先决问题之中。“否定”则是指下列情形：后诉的诉讼请求与前诉的诉讼请求或前诉所包含的某项诉讼请求完全相反；后诉的诉讼请求实质否定前诉所蕴含的诉讼请求；后诉的诉讼请求实质否定前诉所认定的先决问题；后诉的诉讼请求实质否定前诉所认定的基本事实。

（摘自《法律家》实践教学编委会编：《房屋拆迁、土地纠纷案例精选与参考适用》，人民法院出版社2018年10月出版，第60-61页。）

2.确认之诉重复起诉的认定

确认之诉包括确认违法之诉和确认无效之诉，前者是对已经执行完毕或因其他原因（如被行政机关撤销）而消灭的行政行为以及事实行为所作的合法性判断，或请求确认行政行为无效的诉讼。确认诉讼的标的应为原告请求确认行政行为违法（或无效）的权利主张。行政诉讼法第七十四条规定了确认违法判决的五种情形，这五种情形不以原告的诉讼请求为限，而是法院根据情况作出的选择。

对于确认无效之诉，无效行政行为通常是指具有重大且明显违法情形而自始不产生法律效力的行政行为。无效行政行为自始无效，“一旦法院宣布某一行政行为在法律上无效，那就如同什么事也没有发生一样”。因此，对于前诉确认行政行为无效的情况下，此后无论何人、以何种诉讼请求提起诉讼，均属于重复起诉，因为从理论上讲，后诉针对的是一个根本不存在的行政行为提起的诉讼。

对于确认违法之诉，由于确认违法之诉具有备位性，法院一般应当首先向当事人释明，建议当事人变更诉讼请求为撤销之诉或给付之诉，相应的，后诉重复起诉的判断标准应当按照撤销之诉和给付之诉处理。但是，如果在诉被告不履行法定职责的案件中，原告的诉讼请求是判决确认被告不履行法定职责违法，经法院释明后仍坚持要求确认被告行为违法的，应当尊重当事人的选择，作出确认违法判决。此种情况下，其他人仍可就同一事项提起给付之诉。

（摘自最新法律文件解读丛书编选组编：《行政与执行法律文件解读》2020年第5辑（总第185辑），人民法院出版社，2020年6月出版，第116-117页。）

3.给付之诉重复起诉的认定

行政诉讼法上的给付之诉包括课予义务诉讼与一般给付诉讼。前者是原告请求法院判令被告应作出行政处分；后者则是因公法上的请求权，请求法院判令行政机关作出行政处分以外的给付行为（通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为）。给付诉讼的诉讼标的，是原告提出的行政主体拒绝或怠于作出依其申请的行为违法，且损害其权利的主张。给付之诉认定重复起诉可分为以下几种情形：

第一，前诉与后诉当事人不同、要求履行的事项相同时。如前诉判决驳回原告的诉讼请求，则后诉不构成重复起诉，如前诉判决被告履行职责，则后诉可能构成重复起诉。如甲系违法建筑建设人，其东南西北各有邻居，东邻要求行政机关履行查处职责继而提起诉讼后，法院只会追加甲为第三人，如法院已判决被告履行对甲建筑之查处职责，对于南、西、北之邻居嗣后提起的履责之诉，由于后诉原告提出的行政机关怠于作出依申请行为违法的主张，已经与其权利受损重合，故应当视为重复起诉。

第二，前诉判决被告履行职责，被告部分履行的，原告再次起诉要求继续履行的，属于重复起诉。如侯兵诉江苏省海门市住房和城乡建设局要求履行查处违法建设职责案中，侯兵起诉要求海门住建局履行对中海公司违法建筑的查处职责，法院判决海门住建局履行职责后，海门住建局拆除了部分建筑，后侯兵再次起诉要求海门住建局履行对剩余建筑的查处职责，法院认为侯兵系重复起诉，应当通过执行途径予以救济。

第三，当原告针对同一事项，要求甲行政机关履行职责，经法院生效裁判后，又要求乙行政机关履行，可构成重复起诉。如张宏军诉江苏省如皋市政府要求履行村务公开监督职责案中，法院认为，张宏军将其与居委会之间的同一村务公开争议，在前诉和后诉中，先后要求镇政府、市政府履行职责，但相关机关履行职责的法律依据、适用程序以及居委会承担法律责任的内容均相同。虽然前诉与后诉的诉讼请求、被告不同，但争议的实质在于张宏军与居委会之间就征地补偿费这一村务信息的公开问题，诉讼标的并未发生变化，决定了后诉系重复起诉。

（注：上文中“侯兵诉江苏省海门市住房和城乡建设局要求履行查处违法建设职责案”为江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行终760号行政裁定书；“张宏军诉江苏省如皋市政府要求履行村务公开监督职责案”为江苏省高级人民法院（2017）苏行终771号行政裁定书。）

（摘自最新法律文件解读丛书编选组编：《行政与执行法律文件解读》2020年第5辑（总第185辑），人民法院出版社，2020年6月出版，第115-116页。）

4.撤销之诉重复起诉的认定

撤销之诉是一种形成之诉，形成之诉是一种以请求法院直接形成或变更一定法律关系为目的的诉讼。在撤销之诉中，决定撤销行政行为的判决是形成判决。法院的撤销决定自判决产生既判力的那一刻起，就取消了行政行为的效力。形成之诉的对世效力来源于形成之诉的自然属性，任何人o均不能否认。

撤销之诉的前诉与后诉当事人不同时。如果前诉判决驳回原告诉讼请求的，后诉法院应当审查后诉原告的诉讼请求及事实理由，如果后诉原告仅主张行政行为的合法性，或者后诉原告权益是否受损包括在行政行为合法性认定中的，应当认定后诉原告系重复起诉，如果后诉原告的权益受损独立于行政行为合法性之外的，则应当受理并作出裁判。在“张刚案”中，虽然最高人民法院认为认定重复起诉当事人应相同，但同时也认为，张刚与熊伟等140人的权利主张并不存在事实上或法律上的重要区别，在此情况下，指令原审法院作出一个相同的判决，不仅于事无补，还徒然浪费有限的司法资源。此裁判理由也意味着，如果前诉与后诉“权利主张并不存在事实上或法律上的重要区别”，前诉既判力之消极效果是可以及于后诉的。如果前诉判决撤销行政行为的，后诉无论何人提起诉讼，均属于重复起诉，如其主张权益受到侵害的，告知其直接提起赔偿诉讼。日本学者美浓部达吉就撤销判决曾提出，行政诉讼，一般为属于后之种类者，其当事者仅止于为手续上之当事者而已，非仅为解决当事者相互间之法律关系也。故其判决拘束力，不仅拘束诉讼当事者，一般为对世的，其依判决所决定之事项，有使一切之人，尊重此既经确定者之必要，盖即不问其为诉讼当事者与否，无论何人，皆不得争之也。

在撤销之诉中，如果被诉行政行为的依据经生效判决所确认的，即使前诉与后诉诉讼标的不同，后诉也可能属于重复起诉。如汪年流诉安徽省绩溪县政府土地权属登记案中，汪年流曾以胡鹏飞侵占其宅基地为由提起民事诉讼，法院以胡鹏飞没有侵占土地行为为由驳回汪年流的诉讼请求。汪年流又提起行政诉讼，请求撤销绩溪县政府颁发给胡鹏飞的土地使用证。最高人民法院认为，虽然前诉是民事诉讼，后诉是行政诉讼，且诉讼标的并不相同，但本案实质上仍是对于“胡鹏飞的建房占用了其宅基地”的再度争执，这一“利害关系”问题已为生效民事判决所羁束。

（注：上文中“汪年流诉安徽省绩溪县政府土地权属登记案”为最高人民法院（2017）最高法行申354号行政裁定书）

（摘自最新法律文件解读丛书编选组编：《行政与执行法律文件解读》2020年第5辑（总第185辑），人民法院出版社，2020年6月出版，第113-114页。）

法信 ·法律条文

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二条　【诉权】公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第十二条　【行政诉讼受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条　公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

第六十九条　有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

第一百零六条　当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。