什么是依法行政，民法典是政府机关依法行政的法律依据吗

来源:学习时报

《民法典》系统整合了现行有效的民事法律规范，全面而系统地调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系，与每一位公民的生活学习工作，生老病死、婚姻和财产继承等息息相关，为法人和非法人组织从设立到解散全过程的民事活动提供了行为准则，可谓是一部人民群众在社会生活中的“百科全书”。

但是我们必须认识到，《民法典》不仅是作为平等主体的公民、法人或者非法人组织从事民事活动的法律依据，也是作为行使公权力主体的政府机关依法行政的法律依据。习近平总书记在5月29日主持中央政治局就“切实实施民法典”举行集体学习时指出：各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。这揭示了《民法典》的制定和实施与依法行政、建设法治政府之间的关系。

长期以来，我们在一定程度上存有这样的误解：作为行政主体的政府机关属于公权力主体，其行政行为是公权力行为，所以，依法行政的法律依据就限于行政法，民事法律规范不可能也不应该成为依法行政的法律依据。这可能和法律适用上的“主体—行为—规范”的“对应性”有关，即行政主体从事行政行为适用行政法，民事主体从事民事行为适用民法。

“主体—行为—规范”的“对应性”作为法律适用的一项基本规则完全是正当的。我们在立法时，要将某些法律规范集中到某一法律文本中去，就应当考虑这些法律规范的部门法属性，尽量将属于同一部门法的法律规范集中于一个法律文本，而每个法律文本大体可以归类于某一个部门法。但是，迄今世界上没有一个国家能够做到其政府的行政行为仅限于依据行政法，其公民的民事行为仅限于依据民法。原因主要有三：一是在立法技术上，人们还实现不了“法律规范”与“法律部门”之间的绝对“对应性”，做不到把一类所有法律规范放进一个法律文本，接着把不同的法律文本装进不同的法律部门之中。不同的法律规范在同一法律部门中还存在着“杂居”现象；一个法律文本中也常常同时存在行政法律规范、民事法律规范，甚至还有刑事法律规范。二是从客观上看，不少行为会同时竞合多种法律规范和多个法律部门。这样，对某些行为的法律适用，必然会出现跨越法律部门的情况。三是从权利保护角度看，法律的一个主要功能是为公民设定权利并保护其权利。而诸如人身权、财产权等这些基础性权利，在各个部门法中都是相通的。不同的部门法，都为这些权利提供保护。对于这些权利，只有保护方式的区别，而没有是否保护的区别。

《民法典》属于“民商法”这一法律部门，是作为平等主体的公民、法人或者非法人组织从事民事活动的基本法律依据，但它不排斥同时作为政府机关依法行政的法律依据。现在的问题不是《民法典》是否可以成为政府机关依法行政的法律依据问题，而是在什么状态下、什么条件下、在哪些方面政府机关才会和应当依据《民法典》作出行政行为的问题。从内容和意义上考察，《民法典》作为政府机关依法行政的法律依据，起码体现在以下几个方面。

第一，《民法典》是划定政府机关公权力边界的法律依据。“职权法定”是由《宪法》所确立的国家机关公权力产生和运行的法则，它要求“法定职责必须为，法无授权不可为”。就政府机关的行政权力而言，“职权法定”不仅要求政府机关的行政权力要依据法律获得、由法律设定，同时意味着任何权力都必须设有“边界”，而且这种“边界”同样必须由法律设定。政府机关行政权力的边界，不仅包括行政权与立法权、行政权与监察权、行政权与审判权，以及行政权与检察权等其他公权力之间的分工，还包括且需特别注意划清国家与社会之间的边界，正确处理好国家与社会、政府与市场之间的关系。法律规定由社会主体自主决定的事务、由市场调节的关系，政府机关就不得用行政权力去干预。政府机关不得对无须国家管控的事务设定行政许可，不得代替业主处分物业权益，不得对市场价格设定强制性价格标准，更不得以行政权力插手民事纠纷和经济纠纷。《民法典》无疑为政府机关划定公共事务与社会个人事务的界线，正确处理好国家与社会、政府与市场、公权与私权的关系，提供了重要的法律依据。

第二，《民法典》对政府机关的某些行政行为直接提出了要求。政府机关必须严格依据《民法典》上的具体规定作出行政行为。如《民法典》第212条、第213条和第223条对政府机关的行政登记及收费作出了规定；第218条对政府登记机关的信息公开提出了要求；第1039条明文要求“承担行政职能的法定机构及其工作人员对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息，应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供”，为行政机关保护公民隐私权设定了法定职责。特别是第117条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”这表明，行政机关要对公民、法人或其他组织的动产或不动产进行征收征用，必须切实出于公共利益的需要，有明确的法律规定，符合法定权限和程序，且给予被征收征用人公平、合理的补偿。这无疑是《民法典》直接为政府机关的行政征收征用这一行政行为提出了法律上的具体要求。

第三，《民法典》为政府机关对民事权利的保护和确认提供了法律依据。《民法典》为民事主体设定了广泛的民事权利，这些民事权利，不仅理所当然地受到民事法律的保护，同时也受到行政法的保护，受到政府机关的行政保护。公安机关从事治安管理，正是对公民人身权和财产权的行政保护，土地管理部门对《土地管理法》的执法，正是对农村集体土地所有权、使用权、承包权的行政保护。另外，有的民事权利，需要经过行政机关的行政程序给予行政确认，如房屋产权属于民事物权，但是该物权要取得效力，取得排他性、对抗善意第三人的特性，必须经过政府登记机关的不动产权登记，而产权登记正是一种行政行为（行政确认）。当事人的结婚权和离婚权无疑是民事权利，但是这一权利要通过政府民政部门的婚姻登记才能实现和确认，而婚姻登记行为又恰恰是行政行为而不是民事行为。

第四，《民法典》直接阻却政府机关行政行为对民事权利可能产生的不法侵害。基于依法行政的要求，政府机关的行政行为不仅不得侵害公民、法人或者其他组织在行政法上的权利（行政权利），同样也不得侵害民事主体在民法上的权利（民事权利）。如果行政机关的行政行为不法侵害了民事主体的民事权利，如违法处分当事人的产权、违法限制公民的婚姻自主权等，民事主体就可以行政相对人的身份申请行政复议或提起行政诉讼。我国《行政复议法》和《行政诉讼法》确立保护的“人身权、财产权等合法权益”，既包括当事人在行政法上的权益，也包括当事人的民事权益。这就是说，行政机关的行政行为如果侵害了当事人的民事权益，后者的合法权益同样受到《行政复议法》和《行政诉讼法》的权利救济保护。

第五，《民法典》直接为民事主体从事民事活动设定了行政法义务。如《民法典》第86条规定：“营利法人从事经营活动，应当遵守商业道德，维护交易安全，接受政府和社会的监督，承担社会责任。”营利法人从事经营活动，必须接受政府的监督，这就表明《民法典》为民事主体从事某项民事活动设定了行政法上的义务。它表明，民事主体从事民事活动，也必须依法接受政府的行政监管，参与行政法律关系。

第六，《民法典》的很多精神原则已被行政法吸收，两大部门法在精神上越来越具有融合的趋向。从大陆法系的法律体系概念出发，行政法属于“公法”范畴；民法属于“私法”范畴。但是，公私法的相互融合则是现代法律制度和法学理论的发展方向。现代的政府管理已越来越多地引入民法精神、民法制度和民法方法。作为新型行政法律制度的“行政协议”正是以合同法为基础而引入和确立的；“行政指导”和“行政调解”方法的展开，正是民法中当事人意思自治原则的体现；“诚信政府”的提倡和确立，也正是民法诚信原则扩展的结果。

在全面推进依法治国的今天，政府机关坚持依法行政，不仅要依据行政法律规范办事，同时也要依据《民法典》办事；不仅要坚持行政法原则，同时也要遵循和体现民法精神；不仅要尊重和保护行政相对人在行政法上的各种权利，同时也要尊重和保护民事主体的各项民事权利。（胡建淼专家工作室供稿）