时间：2023-04-17 14:29:49来源：法律常识
案情简介
国际社区2-2建筑工程项目建设单位为Z公司，施工单位为J公司，李某挂靠J公司组织施工，项目于2018年6月28日竣工验收，Z公司与J公司尚未对工程款进行结算。2018年12月4日，人社局向J公司、李某作出《劳动保障监察限期改正指令书》，责令其支付投诉人工资。因J公司与李某未按要求期限履行支付责任，人社局于2018年12月17日将该案移送公安机关处理。区人民法院于2020年6月12日作出276号刑事判决，以李某犯拒不支付劳动报酬罪，判处有期徒刑一年六个月，并处罚金人民币二万元。
2020年6月11日，人社局向Z公司作出并送达了劳动保障监察行政处理事先告知书，认定国际社区2-2地块项目已完工未结算，Z公司作为建设单位尚有500余万元工程款未向J公司支付，鉴于施工单位和具体承包人李某目前没有再支付农民工工资的能力，根据《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款、第三款的规定，决定对Z公司作出向市劳动监察支队工资专用账户拨付500万元先行垫付J公司拖欠农民工工资的行政处理。先行垫付的工资待与J公司进行工程款决算时扣除。如不履行行政处理决定，依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定，处2000元以上2万元以下的罚款。Z公司不服，提起诉讼。
法院认为
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。行政机关作出影响行政相对人权利的行为，必须满足法律所确定的事实要件。一定事实要件是否存在，需要一系列的证据加以证明。如果主要证据不足，就意味着该事实要件不存在或者该事实的性质不能确定。“主要证据不足”这一法定撤销条件的设定，不仅仅是对证据量的要求，也包括对证据质的要求。证据不仅要充分，而且要确实。因此，不能认为只要行政机关提供了证据材料就能够推定行政行为有事实根据。
审查被诉行政行为是否构成“主要证据不足”，首先要确定何为主要证据。判断个案中何为主要证据，要考察该证据是否是为行政行为缺一不可的证据，如若该证据不足或缺失，行政行为认定的事实则不能确定或者存在合理疑点，无法达到行政诉讼法所要求的证据确凿的证明标准。对于主要证据是否不足或缺失，可以从被诉行政行为的事实认定和法律适用反向推导。本案中，305号处理决定认定的事实是，“Z国际社区2-2地块项目已完工未结算，Z公司作为建设单位尚有500余万元工程款未向J公司支付”；305号处理决定所适用的《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款规定为，因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结算的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。可见，被告作出305号处理决定的前提是作为建设单位的原告“未按照合同约定及时拨付工程款”，原告先行垫付农民工工资的限度为“未结算的工程款为限”。那么，支持上述事实认定和法律适用的证据就是本案的主要证据，即被告应当提出充分且确实的证据证明原告存在“未按照合同约定及时拨付工程款”的事实，以及“未结算的工程款”的具体数额。否则，305号处理决定即为主要证据不足。
本案中，305号处理决定认定上述事实时表述为“会议中了解到”，其所称的会议即为2020年6月5日召开的，专题研究解决Z国际社区2-2项目拖欠农民工工资信访问题的市信访局工作联席会议办公室专题会议，被告亦是将该会议的会议纪要作为305号处理决定认定事实的主要证据向本院提交。但是，该会议纪要认定的事实并不能直接成为本案应当认定的案件事实。换言之，被告应当提供充分且确实的证据证明其行政处理中认定的事实，其仅将上述会议纪要认定的事实变相为305号处理决定认定的案件事实，并仅将该会议纪要作为证明305号处理决定具备合法性的主要证据提供，即属主要证据不足。相反，通过庭审调查及对在案证据的审查，能够证明原告已先期拨付360万元至农民工工资保障金专户，该保证金连同原告两次垫付的农民工工资合计1060余万元，已支付部分农民工工资。可见，原告已然履行了建设单位应负义务，并积极配合解决拖欠农民工工资问题。同时，在行政处理程序中和行政诉讼程序中，被告均承认案涉工程尚未结算，且原告与J公司建设工程施工合同纠纷民事诉讼案件尚在审理中，原告是否存在拖欠工程款的事实以及具体数额尚不能确定。然而，被告却在明知的情况下，仍然基于不清抑或存疑的事实作出305号处理决定，从而使该行政行为因主要证据不足而丧失合法性，应予撤销。
另外，还存在以下三个问题，能够进一步佐证305号处理决定主要证据不足。第一，305号处理决定中称“Z公司作为建设单位尚有500余万元工程款未向J公司支付”，但根据被告提交的会议纪要以及庭审调查已然明确，该500万元其实源于会议纪要载明的事实，即原告“拖欠的约108万元工程款与到期后约400万元质保金”。其中400万元质保金的性质属于从应付工程款中预留的用以保证施工单位在缺陷责任期内，对已通过竣工验收的项目工程出现的缺陷进行维修的资金，庭审中被告亦承认，质保金系用于案涉工程质量维修保障资金。因此，在案涉工程款未结算、相关事实尚不清楚的情况下，不宜将质保金直接定义为未付工程款，被告将此资金数额作为要求原告垫付农民工工资的限额基数，明显属于主要证据不足，亦属于适用法律、法规错误。第二，2020年12月17日，省人力资源和社会保障厅公布2020年拖欠劳动报酬典型案件，同时日报等媒体转载。其中第一则案例即为“J公司拖欠劳动报酬案”，内容为，J公司在承办Z国际社区2-2项目期间拖欠262名劳动者工资共计1822.0769万元。2018年12月4日，市人社局依法向该公司下达了《劳动保障监察限期改正指令书》，该公司逾期未履行。2018年12月17日，市人社局以涉嫌拒不支付劳动报酬罪依法将该案移交公安机关处理。目前，拖欠劳动报酬已全部支付完毕。
根据庭审调查，被告称是依照《保障农民工工资支付条例》第六十三条的规定，市人民政府动用应急周转金先行垫付用人单位拖欠农民工工资。那么，被告就仍然应当根据该条的规定进行后续处理，即“对已经垫付的应急周转金，应当依法向拖欠农民工工资的用人单位进行追偿”。本案事实已经明确，案涉工程项目的施工单位、用人单位以及欠薪主体均为J公司，被告在市人民政府已经动用应急周转金先行垫付全部拖欠的农民工工资，农民工被拖欠工资的事实已实际不存在的情况下，应当依照上述规定依法向J公司追偿，而非依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款的规定，再次要求作为建设单位的原告先行垫付。可见，305号处理决定明显属于主要证据不足，亦属于适用法律、法规错误。第三，原告已经提供证据证明有三份协助执行通知书，要求原告停止向J公司支付工程款，此系原告必须履行的司法协助义务。被告在此情况下，仍然作出305号处理决定，明显不当。
判决撤销市人力资源和社会保障局于2020年6月16日作出的吉305号劳动保障监察行政处理决定。
（2020）吉7102行初223号
