时间：2022-11-29 08:34:04来源：法律常识
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■本文作者：王小明 北京在明律师事务所
导读：最近，最高人民法院于2019年作出裁判的（2016）最高法行再82号《行政判决书》又被很多业内公众号再次整理发布，这并不是偶然的。一方面，最高检抗诉的征地补偿纠纷案件为数不多，另一方面该案中最高法法官当时的裁判观点放在今天可以说是更加“有说服力”和确定无疑了，这展现了审理法官对《土地管理法》修订足够的前瞻性。本文，在明律师就带大家一起用今天的视角来审视这起案件中的争议焦点：农村宅基地上房屋被征收，补偿应当按户籍还是按产权？户主签约能否视为征收方已履行了对所有户籍人员的补偿安置职责？同在一个户口簿上的成员能否分别安置？
本案案情中的争议焦点部分并不复杂。周德均及其父亲周林成、母亲侯远淑系巴南区红光村六社村民，在该社分别建有住宅并办理了《乡村房屋所有权证》和《集体土地建设用地使用证》。
在当地公安机关的户籍登记中，周德均与其父母一直为一户，至2006年5月12日周德均与其母亲分户。
2007年6月6日，重庆市巴南区花溪镇南部新城建设办公室与侯远淑签订《房屋安置协议》，对侯远淑和周德均按政策规定予以住房安置。
这样一来，周德均就不服了。他认为自己本就符合分户建房的条件，且至迟在1995年就已经建房独立居住，且办理了独立的房证和地证。如今遇到征收拆迁，其理应和母亲分别取得房屋安置，而不是合并进行安置。
况且，2007年征收方与其母亲签订涉案安置协议时其已与母亲分户，母亲签约并不能证明征收方履行了对其的补偿安置职责。
周德均对此不服向市政府申请补偿安置裁决，市政府在裁决中却未支持周的主张。周于是诉至法院。
在明律师带大家“穿越”一下——我们不去管当年的法律政策，就按今天的法律来看一下，当地所采取的这种按户籍登记“合并安置”，户主签约即代表对整个户人员安置到位的做法对还是不对。
答案是确定的：不对。
这种单纯考虑户籍登记而完全不顾产权、居住状况的补偿安置，将会减损被征收人的居住权益，损害其取得征收补偿的权利。
《民法典》第243条规定，征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
这就确定了两点：一是房屋在征收补偿时相较于“土地”是独立的，地的所有权归村集体，但房屋却是村民的个人合法财产；
二是要保障的是被征收房屋所有权人（即“被征收人”）的产权权益和居住条件，补偿是补给产权人的，而不是给产权人以外的其他人的；要保障的也首先是产权人的居住条件“不打折”。
《土地管理法》第48条完全按此思路修订，于是便有了以下规定：对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则……采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿……保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
这就讲得非常清楚了：征收补偿法律要保障的就是“农村村民居住的权利和合法的住房财产权益”。
简言之，经过一轮宅基地上房屋征收，村民原有的居住面积、条件只能改善，不能缩水，且享有房屋所有权的村民才是“农村村民住宅的补偿费”的法定支付对象。
基于上述最新的法律规定，最高法法官阎巍在其《我国农村土地改革对集体土地征收补偿分配的影响》一文中，就本文开篇提出的问题给出了如下观点（节选摘录）：
对被征地农民住房的安置，应以房屋权属证书为准还是以户籍为准……由于房屋权属证书颁发与户籍管理关系不协调等历史因素，权属证书和户籍信息实践中确实存在不一致的情形。例如，成年子女虽未与父母分户，但已经合法取得宅基地并独立居住……
对此，笔者认为，由于房屋安置的首要目的在于解决被征收人的实际居住问题。因此，应当优先考虑房屋的权属情况。
住房安置的目的在于补偿被征收人原集体土地上房屋被拆除的损失，针对的是原房屋的物权，体现的是一种财产性价值，其功能在于保障被征收人的居住条件不因土地房屋征收而降低……
一方面，这与修订后的《土地管理法》的立法用意相符，因为该法将农村村民住宅单独列出作为与“其他地上附着物”并列的安置补偿对象，从而突显了住宅的财产属性而不是身份属性；
另一方面，《土地管理法》规定征地补偿应当“保障失地农民原有生活水平不降低”，这一原则不仅包括征收方进行住房安置时，应当保障被征收人依法享有的居住面积，还包括确保被征收人的居住便利性不因征收行为受到不当损害。
而如果不考虑房屋的产权情况，一味以户籍作为安置补偿依据，无疑会损害被征收人已经享有的居住便利性。因此，按照实际的房屋权属情况进行安置，更符合《土地管理法》的立法精神，也更有利于被征收人合法权益的保障。
这样一来，本案中涉及的最大争议问题就已经有了答案：鉴于周德均至迟于1995年就已经独立建房居住并办理了两证，那么征收方应当首先保障对其作为房屋所有权人的补偿安置，根据实际居住生活情况而非公安户籍登记信息进行“分别安置”而非“合并安置”。
其母亲作为“户主”的签约行为只能证明征收方履行了对其母亲所有房屋的补偿安置，不能证明征收方同时履行了对周德均户的补偿安置。“户主”在并非房屋产权人的情况下是不能替代产权人在补偿安置问题上“做主”的，否则即涉嫌无权处分。
有的朋友或许会质疑了：你拿今天的法律规定去解析当年的补偿安置争议，合适吗？那是相当合适的。大家去看该案的完整裁判，就会发现2019年最高法在裁判中就明确适用了前述分析观点，最终判决撤销了市政府作出的“合并安置”的补偿安置裁决，责令其限期对周德均户的补偿安置问题重新裁决。
我们不难注意到，该案的审判员之一正是前述文章的作者阎巍法官，可见身为最高法法官，其不仅对当时《土地管理法》针对征收补偿的原则精神有透彻的理解，更在裁判中彰显了其对法律修订、完善的前瞻性——这是一份经得起历史检验的正确裁判。
无疑，对于广大被征地农民而言，这样的裁判观点是有利的。仅因未办理分户就统一按“一户”补偿安置，除了对征收方而言更“省事、省钱”外，对被征收人则是一点儿好处没有。
事实上，这种“按户补偿安置”的习惯性操作是一定的特殊历史背景下的产物，在农村宅基地确权登记颁证工作已基本落实的今天，其继续适用不再具有现实上合理性，且已明显与法律规定精神相违背。
在尊重和保护产权的问题上，农村和城市应当逐渐同步，而不是一直有所区别。户籍登记是一码事，房屋产权是另一码事，这才叫真正的实事求是。
在明律师最后要提示大家的是，“合并安置”“按户补偿”往往打着地方“政策”的旗号损害房屋、土地权利人的合法产权。遇到此问题时被征收人切不可忍气吞声签订任何书面材料，而是要及时咨询专业律师，在律师的指导下全面审查具体个案中的房屋权属登记、实际居住状况、分户条件等情形，对究竟该怎样补偿安置作出准确的判断。
附：最高法判例：集体土地上符合分户条件的被征收人，应当分户安置
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