时间：2022-12-17 04:41:10来源：法律常识
记者/石爱华
编辑/刘汨 宋建华
▷洱海边关停客栈的告示牌
陈凡是大理洱海海景客栈的第一批经营者之一，她在亲手设计的客栈墙边种了一小棵三角梅，开始了“面朝大海，春暖花开”的理想生活。
七年之后的今天，洱海的旅游业蓬勃发展，与此同时，洱海的污染问题也被屡屡提起。大理市政府开始了一系列的环境整治行动，而“代价”则可能是一些海景客栈的未来。
包括陈凡在内，众多洱海沿岸的客栈老板在经历自建污水处理系统、停业一年多配合截污工程整治后，等来的却是部分客栈将被腾退的消息。
“蜜月期”一去不复返，客栈老板们对大理当地政府提起了行政诉讼，一场 “分手官司”即将开始。
▷洱海旁立起的界柱
“过了一个假十一，不要太闲。”在本该忙碌的长假，大理镇龙龛村恬舍海景酒店的投资者雷磊无奈的发了一条朋友圈。
雷磊来自杭州，几年前在大理旅游时被洱海的风景吸决，2016年他与合伙人投资五百多万，盘下了一家客栈，精心装修后在去年1月份正式开门营业。没想到，三个月后，因为蓝藻频发、污染问题暴露，洱海开始了施行“最严整治令”，雷磊只能暂时关停客栈，至今没也有复业。
雷磊经历的“最严”整治令，是2017年3月31日大理市政府发布的《关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告（[2017]第3号公告）》（以下 简称3号公告）。公告要求，洱海流域水生态保护区核心区内（洱海海界外延100米范围）的餐饮客栈服务业一律暂停营业。整治期限自4月1日起至大理市环湖截污工程投入使用为止。
资料显示，环湖截污工程覆盖洱海周边的渠道、管道、池塘等，通过修建污水处理厂，截污干管（渠），等设施，减少对洱海的污水排放，截污工程完工后，洱海周边客栈的排污系统都将并入截污工程的管道。大理市政府提供的最新数据表明，今年六月份，环湖截污工程已经进入试运行和收尾阶段。新建污水处理厂13座，新建和迁建分散型污水处理设施82座，日处理污水能力达到8.62万吨。
雷磊介绍，就在关停前，洱海周边的客栈刚刚进行过一次污水排放的“升级”改造，多数客栈投资了6万元至10万元不等，安装了客栈自己的污水处理设备，“污水排放标准可以达到环保要求，但是为了彻底解决问题，大伙还是愿意配合环湖截污工程的建设。”
据雷磊称，他当时得到的说法是，只要配合环湖截污的工程建设，工程结束后，符合要求的客栈可以在2018年6月30号前复业。
一年的等待过后，2018年中旬，环湖截污工程不同标段的项目陆续竣工，雷磊等客栈老板却等来了一个让他们更加“心慌”的消息。
2018年6月12日，距离政府之前承诺的最迟复业时间还有18天，大理市政府政府印发了《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》的通知。
大理市政府在文件中所提的“三线”分为蓝、绿、红三条。蓝线以湖区范围界线划定。绿线以蓝线为基准线外延15米划定，红线以洱海海西、海北（上关镇境内）蓝线外延100 米，洱海东北片区（海东镇、挖色镇、双廊镇境内）环海路道路外侧路肩外延30米划定
临海客栈多在绿线之内，“三线管理规定”中明确提到，绿线范围内不得有餐饮，住宿，洗浴等经营活动。雷磊意识到，自己的客栈可能彻底办不起来了。
据了解，洱海沿岸100米内约有1900多家客栈，这次实施的三线管理或将拆除绿线内所有建筑，涉及洱海周边8个镇，其中双廊镇作为大理州的历史文化名镇，部分绿线内的客栈或被保留下来，据客栈老板们估算，这次面临拆迁的临海客栈约有200多家，其余建筑多为本地农户民宅。
媒体报道中, 在1996年、2003年和2013年，洱海曾三次大围爆发蓝藻；2016年洱海保持Ⅲ类水质，已经处于富营养化初期；2017年初，洱海部分海域又集中爆发了蓝藻，蓝藻被称作“水质警示灯”。
在对深一度记者的文字回复中，大理当地政府表示，实施“三线”划定是洱海保护治理的迫切现实需要。
回复称，高强度人为活动对湖滨区域影响日益加剧，近年监测数据表明，洱海仍存在由于富营养化造成的水质恶化、藻华爆发的潜在风险。拓展洱海湖滨缓冲空间，实现有效物理隔离，对于保障城乡居民饮用水安全，构建洱海流域绿色发展方式和生活方式具有十分重要的意义。
一边是环境治理的需要，另一边则是客栈经营者们的经济压力。
易成经营着一家叫“自在”的海景客栈，这里也是电影《心花路放》的取景地。“自在”客栈同样处于绿线腾退的范围里。
易成是从上一任老板手里盘下的客栈，转让费和装修费共投入了约1500万。凭借多年的经验，他计算，一家客栈想要收回成本，至少需要4年到5年的时间，“我可以负责任的说，洱海西80%的客栈不仅没有赚钱，反而是血本无归的状态。
就易成了解，洱海便不少客栈经营者都和他一样，是在2014年市场热了之后才来的大理，而且很多都和他一样，属于“二手”经营者，第一批经营者可能靠转让费得到过一些利润，但就目前的经营状况而言，很少有人能收回成本，“2017年开始关停一年多，很多客栈实际上只经营了两年多”。
易成估算，2014年左右进入海景客栈市场的人，一户院子的投资成本在六、七百万左右，“就算他再厉害，最多一年赚150万，那还亏了两三百万。”易成说，客栈第一年都属于磨合期，需要改建，添置家具设备，还需要不断的投入。
大理镇龙龛村的另外一家客栈老板陈凡介绍，她在2011年来到大理时龙龛村只有三家客栈，当时洱海旅游还没有火起来，陈凡亲手设计了客栈，保留了白族的建筑风格，2014年市场火起来之后，陈凡和几个合伙人，用前期的收入又租下一个院子，做了二期的客栈，当时所有客栈老板都对大理的旅游有信心。
陈凡认为自己的到来是给洱海带来好处的，最多的时候，陈凡的客栈曾雇佣了近20位本地员工，在客栈铺床的阿姨也能拿到两三千的收入。房东的女儿，也从服务员干起，成了独当一面的前台负责人。
过去一年里，洱海边100米内的客栈和餐馆全部关停，客栈经营者们只能空守着客栈，自己承担损失。客栈经营者雷磊说，即使无法经营，他也要雇人来清理客栈，照顾花草，“当时想，反正忍一年就好了。”
但突然而至的“三线管理”，可能将彻底改变一些客栈的命运。
大理市政府提供的资料表示，将在“三线”范围内实施洱海流域滨湖缓冲带生态修复与湿地建设工程，工程建设用地依法有偿征收，项目范围内的土地和房屋会有序腾退，涉及的建筑物、构筑物及附属设施、零星林果木等依据相关规定进行补偿。
在洱海海边，已经有相关人员在测量临海酒店和农户的面积。绿线以内的建筑，也被打了红色标记。一些自愿腾退的户主已进行了入户评估，一位村民告诉记者，他家涉及10多平米的地方需要腾退，评估人员按照成本重置的方法进行评估，自家的征地补偿是1400元每平米。
“1400元每平米太少”，几乎所有接受采访的客栈和农户都对目前的补偿方案不满。一位客栈经营者说，大理周边的房价已经达到了一万五六，洱海周边的别墅更是要两三万一平米，他认为政府应该考虑周边房价，以及客栈的停产停业损失。“这些评估公司都是大理本地的企业，并且没有一家属于一级评估单位”，很多客栈老板甚至担心这些评估机构的公平性。
▷关停中的洱海客栈
在“三线管理”出台的同时，“绿线”内的客栈经营者们发现，此前在证照上的隐患也成为了复业的“拦路虎”。
沿洱海而行，不难发现，并非所有的海景客栈都不能复业。2018年7月开始，沉寂近一年的洱海旅游开始复苏。不少五证齐全的客栈，成功的申请了复业手续，这五证包括工商、税务、环保、消防、特种行业许可证等执照。
但在洱海临海客栈中，五证齐全的客栈并不多。有媒体报道，洱海附近原有1900多家客栈 只有一百多家是证照齐全的。
“并非我们不想办证，是办证窗口不打开”。下关镇“潮风”客栈的老板大海2013年来到大理。
当时，大海卖掉了在丽江的客栈，又用北京老家的房子贷款，租下两户村民的宅基地，一次性支付了10年150多万的租金，设计建设了自己的客栈。他将家里老小都接到大理生活，即便老家北京的教育资源更好，他还是选择让自己的孩子在洱海边成长，如今，孩子已在大理读小学。
大海坦言，“潮风”客栈在初建的时候的确没有任何手续。大海也曾考虑过这个风险，但据大海了解，当时附近的临海客栈情况和他一样，虽然证照不全，但都经营的不错。
“我当时觉得可能是一些大的背景原因导致所有客栈暂时都不能办证，而不是海边客栈不能办证”，就这样，大海的客栈2014年装修完成，2015年初顺利开始营业，在建设客栈的时候没有任何政府的人前来劝诫和阻止施工，大海把政府的这种反应理解为是对客栈存在的一种默许。
大海说，从装修期间开始，他就不断向有关部门申请办理执照，但总是被告知暂不受理。在“无证经营”期间，消防、环保、等部门都上门检查过，每次都以罚款收场。大海最先办下来的是一个临时发放的纳税许可证，当时每个月要缴纳6000元的营业所得税。
2015年四五月份，大海的客栈有一次补齐证照的机会。当时，大理市政府进行过一次“联审联批”，为证照不全的客栈集体补办手续。
大海记得，那时候是按照批次“排队”去补办证照，自己排在偏后的位置，办完工商、税务和环保的证照之后，大海去派出办理消防许可和特种行业许可证时，却被告之办理窗口又关闭了。就这样，他所在的村子，10家客栈里有5家补齐了证照，另外5家错过了那次机会，“算是我们倒霉”，那之后，大海的申请没有被受理过，一直处于“少证”经营的状况。
截污工程完成之后，大海听说政府打开窗口，又在帮一些客栈补办手续，最近大海还在继续向当地政府申请补办消防等证照。这一次政府拿出刚刚发布的“三线管理规定”为由再次拒绝为大海办证，大海称，他得到的答复是：凡洱海海界外延15米以内（即绿线内）的客栈均不再办理证件。
2018年开始，一些证照齐全的海景客栈在环湖截污工程竣工后陆续得到了政府的复业许可，大海、雷磊等证照不全的客栈则陷入瓶颈。
不管客栈将来是否会被拆迁，大海认为目前客栈因证照不齐无法复业，不是自己主观恶意造成的，而是政府关闭办证窗口的历史原因导致的后果。停业一年，已经给客栈带来了近百万的损失，为了维持生活、偿还贷款，今年6月30号，政府先前约定的复业时间一到，大海就自行恢复了营业。但在八月的一次执法行动中，大海因未获得公安机关许可擅自经营，受到了行政拘留十日的处罚。
如今大海希望，行政单位和客栈老板能够面对面聊一聊。如果临海客栈必须拆，他希望至少在征地的法律程序走完之前，能让这些错过补办证照的客栈复业，减少一定的损失。
▷部分客栈老板起诉了大理政府
一直找不到解决的办法，大海、雷磊以及陈凡等客栈老板们决定通过法律途径进行维权，他们要与大理市政府等行政单位对簿公堂。
深一度记者了解到，多位客栈老板以行政机关不予办理行政许可违反行政法为由，起诉了大理市相关职能部门。目前，大理市人民法院已受理此案。同时部分客栈经营者以大理市政府去年要求客栈的停业的行为没有法律依据为由起诉大理市政府，一些人已经拿到了云南省大理白族自治州中级人民法院的受理书。
这和陈凡刚到大理的情况完全不一样，她还记得，初到洱海边经营客栈时村里和政府都十分欢迎，甚至一些投资规模较大的客栈拿到了官方的招商引资协议，那时候，洱海边各村会宣传“招商引资”的情况，互相之间还会把它当作政绩来比较。
北京在明律师事务所征地拆迁部首席律师杨在明已经接到了十几个客栈老板的委托。 客栈委托人的诉讼内容主要涉及多年未能办理执照、3号文件造成的停产停业损失，以及三线管理规定导致的征地、拆迁补偿三个主要方面的问题。
杨在明律师认为，目前的主要“症结”在于能否打赢“办证”的官司。历史原因造成客栈证照不全的现状直接影响了目前客栈复业的情况，甚至可能对将来征地拆迁时能否拿到停产停业补偿造成影响。
目前，大理市的行政单位以“三线管理”的方案为由，拒绝受理客栈的办证申请，杨律师认为行政单位的这种做法是法律认知和法律意识出现了问题。
从法律角度上讲，杨在明认为无论出于何种原因，行政单位有义务受理权利人的相关申请，不应该把行政职权和“三线管理”放在一起交错应用。以办理消防许可证为例，相关部门考量的问题应该是消防条件本身，而不是以“三线管理”为由把申请人拒之门外。“况且从法律位阶上来讲，三线管理方案还属于一个较为低级的规范性文件，不能成为拒绝办证的理由。”
大理市领导在接受央视采访中曾承认，洱海目前的局面不是客栈经营者造成的，政府在管理上同样存在问题。尽管大理市政府承认在过去的管理中存在瑕疵，但客栈老板的诉讼请求能否得到法院的支持杨在明还不好判断。类似的案件，不同地区法院的法律认知不同，判定的结果也可能存在差异。
在近几年的办案经历里，杨在明发现，在大量的征收拆迁案件当中，一些行政机关把大量的历史遗留问题，用拆除违章建筑的办法，把公民的合法房屋按照违法来拆除。历史遗留问题甚至能最大程度的减少拆迁成本。“政府行政机关和权利人双方面造成的历史问题，拆迁时却让权利人单方面买单，这不公平”杨在明说。
十一期间，绿线外的大理客栈开始复苏，游客依旧络绎不绝。绿线内，测量人员在临海客栈的外墙上打上15米的坐标。陈凡望着窜到屋顶的三角梅花有些伤感，希望自己的客栈和官司，能有一个好的结果。
（文中陈凡为化名）
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