新环境保护法，21年环评

不同人眼里，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称为《环评法》）的形象各不相同。

在项目建设方眼中，《环评法》是一个严格的关口，将一切有重大环境影响的项目挡在破土动工前，对环境污染和生态破坏说“不”；

在专家学者眼中，《环评法》是一座学术的富矿，法律的制定、修正、实施都是对于生态环境保护理念的最新践行，蕴含着无尽的研究价值；

而在立法者眼中，《环评法》是一个他们看着长大的孩子，见证着他的出生，呵护着他的成长，期待着他的未来。

2022年10月28日，距《环评法》颁布已经过去整整20个春秋。回首过往，当把这些截然不同的主观视角进行有机融合，汇聚而成的便是一段艰辛与感动并存的立法进程。

高举轻打，时代在呼唤立法

“在进行新建、改建和扩建过程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”

这则条文，是1979年《环境保护法（试行）》第六条中的规定。而正是在这部法律中，环境影响评价这项从源头预防环境污染和生态破坏的制度，在我国法律上首次得到确认。

2007年青藏铁路环评验收。中环报记者王亚京摄

事实上，环境影响评价制度是一个“舶来品”。曾担任环境保护部环境工程评估中心党委书记的梁鹏介绍，早在1969年，美国便颁布法律，成为世界上首个创立并执行环境影响评价制度的国家。尽管并非我国首创，但环境影响评价制度一直承载着国人很高的期望。

1973年在北京召开的第一次全国环境保护会议，被普遍认为是中国环境保护事业的肇始。会上提出，要做好全面规划，自然资源的开发利用，要考虑到环境影响，经济发展与环境保护要统筹兼顾，全面安排。

这样的表述，既是环境影响评价概念在我国的首次引入，也是清晰地点明了国人心目中环境影响评价理应扮演的角色：统筹兼顾经济发展与环境保护。

如此背景下，环境影响评价制度被1979年《环境保护法（试行）》确认，理应大有作为，但在之后很长时间里，其发挥的效果却令人不甚满意。原因之一，是环境影响评价制度与我国现有体系的衔接不畅。

梁鹏认为，作为一项从外国引入的制度，环境影响评价在我国建设项目立项、可行性研究、征地、许可证审批、建设等一整套既有环节中找到位置，是制度本身发挥效用的基础条件，需要慢慢地摸索。

而除去衔接问题，北京大学教授汪劲认为，环境影响评价制度无法发挥应有效果，相关法律制定不够具体也是重要原因。“虽然之后制定的环境保护单项法律也重申了环评制度，但由于所有法律中均没有更多具体的规定，环境影响评价制度在当时更多只能是‘高举轻打’，很难落在实处。”汪劲介绍。

与环境影响评价制度“高举轻打”同时期的，是以经济建设为中心的社会背景。“当时我国正处于改革开放时期，以经济建设为中心。要提高人民生活质量和水平，首要任务就是发展经济，有了经济发展作为基础，才能使人民生活质量得到保障。”汪劲认为，历史阶段内各类高污染、高投入、高能耗的产业在全国各地的发展，对国内的生态环境造成了极大的影响。

于是，经济发展与环境保护的关系问题讨论重新开启。环境影响评价制度通过专门立法，发挥出应有作用，统筹兼顾、全面安排经济发展与环境保护，成为人民的呼唤，也是时代的要求。

历尽艰辛，环评迎来“新纪元”

谈到当年《环评法》立法过程，原国家环境保护总局法规司副司长李恒远不禁感慨：“实在太不容易了。”

为了保障《环评法》的起草工作，国家环保总局曾专门成立支撑小组，其中成员便包括李恒远和梁鹏。支撑小组整理了大量的文献材料，并随同全国人大到各地开展调研。

但李恒远所谈到的不容易，绝不仅仅是整理材料、开展调研的辛劳，更多的是因为环境影响评价制度的立法并非一蹴而就，经历了太长时间的摸索。

尽管过去这么多年，梁鹏依旧对自己工作后起草的第一份材料印象深刻。“当时领导布置我写一份材料，而这份文件最后也出台了，这便是上世纪90年代国家环保局出台的《建设项目环境保护管理程序》。”梁鹏回忆道。

在当时，类似关于环境影响评价的政策文件，国家出台的还有很多。1986年，国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委联合颁布《建设项目环境保护管理办法》（以下简称为《办法》）。“《办法》中明确了环评程序在建设项目管理环节中的位置，解决了环境影响评价制度与原有建设项目审批制度的衔接问题。”汪劲说。

1998年，《建设项目环境保护管理条例》（以下简称为《条例》）由国务院颁布。“《条例》于上世纪90年代初开始起草，起草工作由生态环境部环境工程评估中心主持。”作为当时主要起草人，王灿发对《条例》的影响这样评价，“《条例》的制订，让环境影响评价制度和‘三同时’制度有了最直接的法规依据。”

环境影响评价制度专门立法，需要解决制度如何如何与现有程序衔接的问题，需要使得制度更好地符合社会经济发展要求。而伴随着一系列政策文件出台，环境影响评价制度的法律框架一点点搭建，具体要求也在一步步明晰。

然而，即便法律案顺利起草，且进入全国人大常委会审议环节后，《环评法》的立法之路也并不顺利。“当时争议非常大，讨论非常焦灼。”原环境保护部环境影响评价司司长祝兴祥这样回忆。

经过不懈的努力，2002年10月《环评法》还是最终颁布。包括规划环境影响评价及规划环评的跟踪评价、建设项目环境评价以及环境影响的后评价，一套完整的环境影响评价制度在法律上得到确认。

“《环评法》是我们国家针对一个管理制度进行单行立法，在环境立法领域是具有开创性的。从项目管理到规划管理，从微观到宏观，从单向到综合，从当前的管理到将来的管理，《环评法》的颁布开创了环境影响评价的新纪元。”王灿发说。

而李恒远看来，《环评法》中对环评管理、环评资质、环评程序等一系列问题进行明确，从根本上保障了环境影响评价工作的科学、严谨和工作效果。

把关项目，高质量发展与高水平保护协同

采访中，祝兴祥提及的一个青藏铁路建设小细节引起了记者的注意：当年铁道部建设青藏铁路的时候，施工区域的草皮需要铲下来保存在一边，铁路修好后工人再把草皮在铁道两边一块块地堆好。

祝兴祥告诉记者，这些听起来繁杂的措施，在青藏铁路建设项目的环境影响报告书中有着明确规定，其目的便是落实《环评法》具体要求，保护当地生态环境。

“青藏铁路从青海到拉萨，一共1000多公里，其中永冻层550公里，很多地方寸草不生，保护草皮对于当地自然生态非常重要。”祝兴祥认为，《环评法》的颁布，对我国建设项目过程中的生态保护和污染防治起到了很大作用。

对于环评法的作用，同样体会很深的还有中国南水北调集团副总经理孙志禹。20年前，在中国长江三峡工程开发总公司（现中国长江三峡集团有限公司）工作的他正参与金沙江下游梯级开发项目，对照项目环评要求落实各项生态保护措施。

虽然时隔多年，但孙志禹仍对圆口铜鱼这个物种记忆犹新。圆口铜鱼是长江上游一种特有鱼类和重要经济鱼类，每年初夏水温渐暖的时候，长江上游的圆口铜鱼都会来到具有卵石河底的急流滩处产卵，孵化出的幼鱼逆流而上，但兴建的各种水利工程成了圆口铜鱼洄游路上的障碍，金沙江开发便是如此。

为了在开发利用水能资源的同时保护鱼类，在金沙江开发利用的环境影响评价中，相关部门提出一系列减缓方案，包括实施人工增殖放流，进行保护关键技术研究，建立水生生态环境监测系统等。

“结合金沙江下游的向家坝、溪洛渡两座水电站的建设，我们同步开展了保护区范围的调整工作。”孙志禹回忆起保护区的建设过程，“随着设置监测系统、增殖放流站以及科研单位观测站等措施的落实，长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区在长期应用中逐步显现其保护作用。”

“这是《环评法》实施以来中国长江三峡工程开发总公司实施的一项重大举措，也是在水电工程中规模最大的一项举措，目前看来收到了很好的效果。”孙志禹说。

环境影响评价是项目开发建设的第一个关口，也是最重要的关口。王灿发认为，《环评法》的实施，使得环境影响评价制度成为项目把关的抓手。“有重大环境影响或不可逆环境影响的项目被禁止投入建设，而通过措施可以减轻或避免环境影响的项目，其环评报告中提出的相关措施起到了预防环境污染和生态破坏的作用。”王灿发说。

通过环境影响评价把关项目，成效是显而易见的。今年生态环境部7月例行新闻发布会上指出，《环评法》颁布20年以来，全国经济总量增长了9倍，能源消费总量相比只增加了两倍多，二氧化硫等主要污染物排放量则下降了3/4。

20年过去，历经2016年、2018年两次修正，《环评法》仍站在时代的前沿，以减污降碳协同增效为代表的新问题、新要求正考验着这部已入“弱冠之年”的法律。但始终不变的，是协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护的环评初心，是建设美丽中国的美好愿景。

作者：中环报记者温笑寒