时间：2023-04-11 16:27:21来源：法律常识
刚刚过去的深圳两会，法治再次成为“高频词”。政府工作报告指出，要加快建设中国特色社会主义法治先行示范城市，建设更高水平的法治政府，营造更加法治化的营商环境，以及创建模范法治社会。
对深圳这座城市而言，法治是鲜明的烙印和名片，聚焦深圳法治领域先行示范举措，南都推出“法治圳有范”专题，首期聚焦行政审判。
提起行政诉讼，对深圳人而言并不会觉得陌生，法治观念深深嵌入城市肌理。走进位于福田区的深圳行政审判中心，在调解室化解行政纠纷，通过诉讼方式解决与行政机关的争议，相应部门的负责人出庭应诉，并不罕见。
两会期间，深圳市中级人民法院院长张应杰作深圳市中级人民法院工作报告，报告提及，深圳法院围绕社会治理，发挥审判职能，推动法治先行示范城市建设，其中监督支持依法行政成效显著。
（2021年8月10日，深圳市委党校组织领导干部在深圳行政审判中心旁听庭审。 受访单位供图）
始于2015年，由深圳市中级人民法院和盐田区人民法院共同推进实施，盐田法院具体落实的深圳市行政案件集中管辖改革，多年实践结出硕果。数据显示，2015年至2021年，深圳两级法院受理一审行政诉讼案件总体呈稳定增长态势，万人成讼率低于万分之三，与深圳市登记商事主体数量比值约为0.1%，显示出深圳市域治理能力不断优化提升。改革至今，深圳行政案件呈现服判息诉率上升，上诉率、申诉率、改判率下降的“一升三降”趋势，负责人出庭应诉人次以年均73.2%的增幅不断提升，行政机关败诉率近年来持续保持6%左右低位波动。
“部分以区级、地市级政府为被告、涉外涉港澳台的行政案件纳入盐田法院管辖范围，作为基层法院审理全国首宗涉港行政案件，集中管辖制度优势进一步发挥。”在4月18日盐田区第六届人民代表大会第二次会议上，盐田区人民法院院长耿焱作法院工作报告，行政诉讼是其中重要章节，探索实质化解行政争议新解法，打造行政审判服务法治政府建设新模式等被重点提及。值得关注的是，报告指出，深圳行政审判服务法治政府建设成效得到最高法院充分肯定。
今年3月下旬，在北京举行的第六届“法治政府奖”评审暨颁奖典礼上，深圳市中级人民法院和深圳市盐田区人民法院共同申报的“深圳市行政案件集中管辖改革”项目成为全国获奖的十五个项目之一，是全国唯一入选的法院改革项目，这项成果被写进了深圳市中级人民法院工作报告，同样也写进了盐田区人民法院工作报告。
打造法治先行示范城市，建设更高水平的法治政府，行政争议的化解及行政诉讼无疑是其中的重要一项，也是衡量法治政府品质的重要指标。近年来深圳行政案件集中管辖改革有哪些“示范”经验做法？官宣打造法治先行示范城市，行政案件集中管辖改革下一步有哪些发力方向？如何更好助力法治政府建设？带着这些问题，南都专访了深圳市盐田区人民法院院长耿焱，这是他的回答。
行政案件集中管辖改革
从七个方面创新并建设配套机制
南都：行政案件集中管辖改革的背景和契机是？
耿焱：行政案件集中管辖改革是由深圳中院主导、盐田法院参与配合，落实基层法院一审集中管辖任务。改革以前，行政案件实行“属地管辖”，审判的“主客场”现象难免存在，监督政府、促进法治的作用未能充分发挥。同时，深圳各区行政案件数量、专业化水平发展不均衡，类案处理尺度不完全统一的问题时有发生。2014年，党的十八届四中全会提出要“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度”。2015年，行政诉讼法规定“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，使行政案件集中管辖改革具备了法律依据。
在此背景下，2015年经最高人民法院批准，深圳在全国率先正式启动行政案件集中管辖改革。当时盐田法院收结案数量与全市其他兄弟法院相比相对较少，审判压力相对较轻，且盐田本区的行政案件年均仅有不到20件，案件若集中至盐田法院审理，能够最大限度地实现行政案件跨区域管辖的改革初衷。加之盐田法院是年轻的法院，有改革的动力和活力，因此在综合考虑各方因素后，最终被确定为全市行政案件集中管辖法院，采取遵循司法规律、综合配套和“分步”实施的方式推进改革。
南都：改革伊始，盐田法院的人员配置情况如何？面临哪些问题和困难？如何攻克？
耿焱：集中管辖前，盐田法院仅有两名行政审判法官，每年办理的行政案件在全院各类案件中占比不足1.5%；盐田法院地理位置偏东，给西部区域的市民和行政机关参与诉讼造成一定不便。改革初始，在案件量大幅增加的情况下，盐田法院在人员、经验、机制、场地等方面都面临较大考验。
对此，在深圳中院的大力支持下，盐田法院通过内挖潜力、外部借调等方式充实行政审判力量，分设行政一、二庭，并在速裁庭设置行政审判速裁团队，扩大行政审判队伍；同时，通过选派法官到中院学习锻炼，对干警行政案件业务培训、指导，定期开展专业法官会议学习研讨，促进裁判尺度统一，推动裁审标准化、规范化；此外，进行法庭增设改造、整合办公场所，在软硬件上保障办案工作需要，逐步完成向以行政审判为特色的法院过渡，平稳推进改革。也是考虑到集中管辖后全市各区行政机关和人民群众参加诉讼的实际需求，要在市中心位置设置审判场所在改革初期就被纳入了规划。
南都：改革实施以来，盐田法院方面做了哪些配套改革举措，成效如何？
耿焱：为保障行政集中管辖改革成效，盐田法院从七个方面改革和建设配套机制。一是创新案件繁简分流机制改革，构建简单案件快速审、普通案件标准审、复杂案件精细审、专业案件专家审的“四层格局”，以25%的人力高效办理60%的简单行政案件。随着改革的推进，我们现在对于案件繁简分流的标准和办理流程都更加成熟，行政诉讼案件的简案比例也在不断提升。
二是推行审判权运行机制改革，强化院庭长审判监督责任，首创专家陪审员制度，用足用好专业法官会议和审委会统一裁判尺度的职能。同时通过流程节点管控、严把审限变更、强化案件评查等措施，加强案件质效管理。
三是构建多元化行政争议解决机制，盐田法院与市司法局、市律协分别签署《关于推进行政纠纷多元化解决合作备忘录》，成立“行政争议调处室”“行政纠纷化解工作室”，聘请包括人大代表、政协委员、律师和人民陪审员在内的40名各界人士担任特邀调解员，形成以行业代表、专家学者、社区工作者为核心的多元调解合力；由法制部门专门人员、专业律师组成调解队伍，落实前端化解矛盾，并率先在全国探索非诉审查案件纠纷化解机制。去年以来，我们主动应对街道综合行政执法体制改革、行政复议体制改革，深入盐田区各街道开展调研，并积极对接其他各区政府进行沟通交流，以求形成从源头化解行政争议的合力。
四是加强现代信息技术支撑，在全国首创“法智云端”网上诉讼服务平台，打通人民法院与行政机关之间案件数据连接，目前全市已有314家行政机关与“法智云端”对接，是高效办理行政案件的一大“利器”，获评全国“互联网服务 政务应用”奖。
五是建立巡回审判工作机制，对行动不便、人身自由受限的当事人和具有典型法制宣传教育意义的案件，到当地基层法院、羁押场所、街道办事处等巡回审判，与集中管辖工作机制有机结合。
六是拓宽集中管辖平台建设，深圳市委市政府考虑到集中管辖后盐田法院行政审判人员规模和所需办公场地需求增加，以及盐田法院的地理位置偏东，当事人到盐田开庭路途较远、参加诉讼不方便等因素，决定在福田区大中华国际交易广场第八层建设“深圳行政审判中心”。深圳行政审判中心投入使用后，展现出了其地理位置优越、利于整合全市行政审判资源、有助于行政审判队伍走向专业化等优势，为进一步深化行政案件集中管辖和跨区域管辖改革奠定基础，还被评为深圳市首批“四星级法治宣传教育基地”。
七是延伸行政审判职能，法院通过发司法建议、发布行政审判工作报告及典型案例、联合开展旁听庭审、调研、培训、交流等方式，与行政机关实现互动，共同推动政府法治建设。
南都：目前盐田法院行政法官队伍构成情况是？
耿焱：盐田法院现有从事行政审判的法官17名，基于复杂案件、简单案件、速裁案件的类别划分以及各类案由专业化审理的考虑，与32名法官助理分别组成了7个专业化团队。这些法官基本都是集中管辖改革以来在实践中成长起来的，他们年轻有活力、好学肯担当，逐渐成为行政审判的中坚力量。截至目前，盐田法院已有13名行政审判法官，近30项优秀文书、典型案例、调研成果等获得市级以上荣誉，其中不乏国家级奖项
促进政府依法行政
6年来行政行为实际纠正率达10.3%
南都：在促进政府依法行政方面，司法实践中做了哪些工作？
耿焱：在司法实践中，盐田法院一致注重监督和支持并重，推动政府依法履责。在有效维护行政相对人合法权益的同时，对行政机关实施经济调控、市场监管、公共服务、社会管理职能等行为进行合法性审查，对违法的行政行为判决撤销、变更、履行或者确认违法等，尽可能使行政相对人一方受到损害的合法权益得以恢复和救济。
我们非常注重在案件审理中发现问题、解决问题，通过发出司法建议等方式促进政府不断完善制度机制，丰富和完善政府的管理手段与管理方式，集中管辖以来，盐田区法院已发出46份司法建议。同时，我们不断完善“府院联动”的机制和形式，建立健全涉诉案件反馈机制，及时通报和反馈有关涉诉问题；定期组织开展“法院开放日”“庭审观摩”活动等活动，引导形成良好法治氛围，帮助政府从源头上预防和减少行政争议。
举个例子，我们编发了《行政审判资讯参考》，定期分析反馈高发行政案件、突出执法问题、败诉案件情况等行政机关重点关注事项，促进行政机关规范执法行为，同时也常态化开展执法司法交流活动。2021年，盐田法院接待全市60余家机关近400名公职人员旁听庭审，与多家政府机关召开府院联动座谈会，有力促进了行政执法水平提升。
南都：行政诉讼中市民一方往往是相对“弱势”，如何在行政诉讼中充分保障市民的权益？
耿焱：在行政纠纷中，市民作为行政执法的相对人，有时候会认为自己相对处于“弱势”，但在行政诉讼中，行政机关和普通市民在法律面前是平等的，行政审判法官在案件审理过程中高度重视保障行政执法相对人的合法权益。
6年多来，盐田法院审结的行政案件中，行政行为实际纠正率达10.3%，人民群众针对行政审判的信访投诉率不足1%，集中管辖改革以来行政案件二审发改率比改革前全市基层法院行政案件平均发改率下降4个百分点。截至2021年底，盐田法院一审服判息诉的行政诉讼案件8687宗，将近五成行政案件在一审阶段得到实质化解，实现了法律效果和社会效果的有机统一。
我们在行政案件审理过程中，一是依法审理各类行政案件，通过行政行为的合法性审查监督行政机关，对行政机关存在过错的案件，及时指出行政机关存在的问题，督促行政机关主动纠错，防止案件在程序上“空转”，尽可能使行政相对人一方受到损害的合法权益得以恢复和救济。二是加强行政审判人员的司法能力和素质建设，统一同类案件裁判尺度、规范司法行为，加强自我监督，严格落实司法责任制，建立行政审判的大案、要案、敏感案件的报告、协调和处理工作机制，确保案件质量。
三是构建多方联动、多元调解机制，完善诉讼与人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼调解相衔接的纠纷解决体系，提高诉调对接成效，为群众提供多途径、多方式、高效率、低成本的纠纷解决渠道，
四是加强与政府的沟通协调，建立定期沟通交流机制，预防和化解行政争议，不断提高行政执法和行政审判水平，从源头上减少和化解行政争议。
提升人民群众的法治理念
大力推进行政机关负责人出庭应诉
南都：近年来行政诉讼中，市民的法治意识水平有哪些变化？
耿焱：近年来，深圳市行政案件数量呈不断上升趋势，很多市民已树立起积极寻求法律途径解决纠纷的意识。对此，深圳两级法院高度重视行政法治的普法宣传教育。改革以来我们和深圳中院一起，连续6年发布行政审判白皮书，公布十大典型案例，传播行政法治理念，做到“裁判一案，示范一片”。盐田法院也持续加大司法公开力度，通过庭审直播、生效裁判文书上网、庭审观摩、以案释法等方式，将案件审理作为生动的法治课堂。此外我们还积极开展专题普法宣传活动，邀请市民到深圳行政审判中心参观等，让市民“沉浸式”感受行政法治理念。
另一方面，通过大力推进行政机关负责人出庭应诉，现在行政机关负责人出庭应诉人次以年均70%以上，增幅加大，很多都是主要负责人出庭，“应出尽出、出庭出声”的氛围日渐形成，对于行政纠纷的实质化解也起到了很大的促进作用。通过这些举措，行政审判的司法公信力不断增强，与人民群众的法治理念提升形成良性循环。
南都：从行政审判角度来看，盐田法院如何深化助力更高水平法治政府建设？
耿焱：首先是要注重改革的接续性和先试性，持续深化行政案件管辖改革，服务保障“双区”建设。在现有改革基础上，主动谋划响应“双区”建设需求的管辖改革新举措，把握好落实综合改革试点授权清单任务和行政诉讼体制改革并行推进的历史机遇，形成一批以行政审判助力法治政府建设的可复制、可推广的改革经验和成果。
二是优化司法与行政互动，积极争取深圳各区政府的大力支持，探索“无讼机关”创建，促进行政争议多元化解。近日，《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例》发布，也为打造更加优质高效的行政纠纷多元化解机制提供了有力的制度保障。我们将以此为契机，进一步完善行政争议的预防和化解机制，推动形成化解行政争议的社会合力，进一步提高政府法制、行政决策、行政执法、法治化协同水平，回应社会公众对行政法治的期待。
三是加强司法资源配置和保障，提升行政审判服务保障水平。我们将充分运用经济特区先行先试、综合授权改革的政策，以法治示范城市需求为导向，进一步加强信息化建设与智能化应用，优化行政执法、行政复议与行政审判互联互通的信息化平台，提升行政审判服务和保障质量，努力实现行政审判能力和审判体系的现代化水平处于全国前列。
统筹：南都记者 徐全盛
采写：南都记者 覃仕林 徐全盛
