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导读：
实践中产生了一些以公民代理形式进行职业代理的活动，如为个人利益违背当事人意愿拒绝调解，甚至出现“黑律师”、“假律师”和专为信访“老户”代理诉讼，严重损害了当事人的合法权益和诉讼秩序。
最高人民法院关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的答复
(2010年9月16日)
重庆市高级人民法院：
未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护;但对于受托人为提供服务实际发生的差旅费等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予保护。
最高人民法院研究室关于公民有偿代理问题的研究意见
(李予霞，最高院研究室)，载《司法研究与指导·研究与探讨》(2014/4：139)
有关部门就公民有偿代理诉讼合同纠纷如何适用法律问题征求最高人民法院研究室的意见。经研究，最高人民法院研究室认为：
公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护;但对于受托人为提供服务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。
一、问题的由来
2001年，三亚市滨海公司因不服三亚市人民政府作出的《三亚市人民政府关于收回三亚市滨海公司土地使用权的决定》，遂与郭某(公民)签订《委托代理合同》，约定：“一、滨海公司因与三亚市人民政府土地使用权行政处罚纠纷一案事务中，特别授权郭某全权代理。……七、本代理事项宣告完成之日起三日内，滨海公司以郭世宁所代理取得收益的土地使用权按市场价值总金额的30%付给郭某作为报酬。”后滨海公司胜诉，郭某请求滨海公司支付报酬未果，向人民法院提起诉讼，请求人民法院判定滨海公司支付郭某代理费及利息。
有关部门就以下两个问题征求我室意见：(1)滨海公司与郭某签订的合同是否有效;(2)滨海公司应否为郭某支付代理费。
二、主要争议问题
本案中，关于公民不以律师身份代理诉讼签订委托代理合同是否有效的问题，目前有两种意见：
一种意见认为，滨海公司全权委托郭某代理诉讼，签订了委托代理合同并约定了报酬。该诉讼代理行为属于公民个人有偿法律服务行为，违反了2001年12月修改的律师法第十四条“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”的规定。另外，《司法部、国家工商行政管理局关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》第三条规定：“公民个人一律不得向社会提供有偿法律服务，根据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的有关规定，公民经人民法院许可，可以担任被告人或当事人的辩护人、代理人参加诉讼活动，但不得以营利为目的，不得藉此向被告人或当事人收取报酬，也不得以此为谋生的手段”;《司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》(司发[1993] 340号)也规定：“……其他任何单位和个人未经司法行政机关批准，均不得面向社会提供有偿法律服务”。由此，郭某的有偿代理行为违反了律师法和司法部规章的禁止性规定，双方签订的《委托代理合同》为无效合同，应驳回诉讼请求：
另一种意见认为，律师法是调整律师执业行为的法律规范，它不能对公民受委托代理并收取报酬属平等主体之间的权利义务关系作出规定。律师法第十四条的规定“没有取得律师执业证书的人员”应当仅指已通过司法考试但尚未取得律师执业证书的人，不应当包括以个人名义代理诉讼的一般公民。我国三大诉讼法均明确规定允许公民代理诉讼，代理人与被代理人之间是委托代理合同关系，应属合同法调整的范围。合同法第四百零五条规定：“委托人完成委托事务的，委托人应当向其支付报酬。”2007年律师法将第十四条改为第十三条：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务;除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务”，删除了“不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”的内容。合同法、三大诉讼法是全国人大制定的，属上位法，效力高于律师法以及司法部制定的规章。因此，依据合同法的规定，当事人双方签订的《委托代理合同》没有违反法律规定，应当认定合同有效。
三、研究意见和理由
(一)公民有偿代理诉讼问题现状
目前，我国三大诉讼法都规定了公民担任代理人或辩护人。公民担任代理人或辩护人一般有三种情况：一是自愿无偿帮助。这种代理大多是当事人的亲友，出于自愿，不收取报酬。二是出于工作任务。这种代理多由所在单位指派或委托。三是出于营利目的。这种代理人员一般以当事人亲友的名义参加诉讼，并收取一定的代理报酬。
当前，我国法律并没有规定律师强制代理制度，我国的律师队伍还不足以满足整个法律服务行业的需求，特别是在不发达地区，律师人数较少更难以满足当事人法律服务的需求;加上我国经济发展不平衡，特别是广大农村的多数当事人经济状况比较差，难以承担律师代理费用，专业的法律服务市场局限性非常明显。因此，公民代理制度仍然是当前我国诉讼代理制度中不可或缺的一部分。
公民代理人参与诉讼，为当事人提供了法律服务，也为解决社会纠纷作出了努力，在当事人自愿的前提下，收取一定的劳动报酬应当是合情合理的。但现行社会上的有偿代理已经演化为“职业公民代理”，这种有偿代理表面是公民代理，实际上已经背离了法律规定公民代理这一制度的立法目的，违背了公民代理的无偿性、非职业性。司法实践中，公民有偿代理也存在诸多问题：公民代理人一般不是法律专业人员，没有专门的法律执业经历，在诉讼活动中容易发生因专业能力的欠缺而损害当事人合法权益的情况。一些公民代理人为获取“代理费”竭力鼓动当事人仲裁、打官司、上访、缠访，甚至煽动闹事，不利于矛盾纠纷的解决，对社会和谐稳定产生负面影响。还有些公民代理人打着律师的旗号，收人钱财而不替人办事，败坏律师声誉，贬低律师职业形象。
(二)最高人民法院对公民有偿代理合同的效力问题的认定
虽然现行三大诉讼法对委托公民担任诉讼代理人都有明确规定。但就公民有偿代理问题，除了司法部的规章以外，确实缺乏法律明确规定。关于公民有偿代理合同的效力问题，我室也曾办理过类似的征求意见。在办理过程中，曾经征求过相关部门的意见。各部门对公民有偿代理合同的效力问题的认识也不一致。司法行政机关认为，由于法律对此问题缺乏明确规定，应当尽快出台相关规定，命令禁止公民代理不得收取费用。立法机关认为，公民代理诉讼问题涉及诉讼制度，不属于合同法规范的问题。当事人的近亲属、有关社会团体或者所在单位推荐的人，经人民法院许可的其他公民，可以被委托为诉讼代理人或辩护人，但不得从事有偿代理或辩护业务，不得以此为业。否则，会冲击律师制度，也不利于审判工作的顺利进行。但也有行政机关认为，应当认定公民有偿代理合同有效并应当允许公民进行有偿代理活动。
一直以来，最高人民法院在处理公民有偿代理合同时都采取不予保护的态度。最高人民法院民庭对重庆高院有关公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的请示曾答复，未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护。但对于受托人为提供服务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。
我们认为，最高人民法院采取对公民有偿代理合同不予保护并支持受托人实际发生的费用的做法有一定道理，一是保证了立法设计公民代理制度的初衷，公民代理应当保持无偿性、非职业性。二是防止职业公民代理人为牟取经济利益而侵害当事人的合法权益，维护法律服务市场秩序。三是考虑到公民作为代理人在诉讼过程中会发生差旅、住宿以及复印等费用，给予代理人一定补偿更公平合理。综上，对公民有偿代理合同的处理意见是：公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护;但对于受托人为提供服务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。
▌2014年9月30日中国法院网《给大法官留言》院长回复中的一段话，对于公民有偿代理的的答复也做出了回应：
最高人民法院民一庭在(2010)年9月16日曾对重庆高院《关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的请示》答复：“未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护;但对于受托人为提供服务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。”该处理意见表明了最高人民法院对公民代理人收费亦持否定态度。 此外，由于对公民代理诉讼缺少相应的监督和约束，实践中产生了一些以公民代理形式进行职业代理的活动，如为个人利益违背当事人意愿拒绝调解，甚至出现“黑律师”、“假律师”和专为信访“老户”代理诉讼，严重损害了当事人的合法权益和诉讼秩序，这都直接或者间接与公民代理收费有关，从规范公民代理角度出发，对公民代理收费进行必要的限制也是目前司法实践中的普遍做法。
▌附典型案例：
黄萍与李仁华法律服务合同纠纷二审民事判决书
湖北省襄阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2019)鄂06民终123号
▌裁判观点：
从法律法规规定上看，《最高人民法院关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的答复》(2010年9月16日)规定：“未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护;但对于受托人为提供服务实际发生的差旅费等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予保护。”司法行政机关更是有明确意见，《司法部、国家工商行政管理局关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》第三条规定：“公民个人一律不得向社会提供有偿法律服务，根据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等有关规定，公民经人民法院许可，可以担任被告人或当事人的辩护人、代理人参加诉讼活动，但不得以营利为目的，不得藉此向被告人或当事人收取报酬，也不得以此为谋生的手段。”所以，无论是最高司法机关，还是国家行政管理机关，均禁止公民个人向社会提供有偿法律服务。
上诉人(原审被告)：黄萍，女，1980年10月4日出生，汉族，住保康县。
被上诉人(原审原告)：李仁华，男，1963年3月7日出生，汉族，住保康县。
上诉人黄萍因与被上诉人李仁华法律服务合同纠纷一案，不服保康县人民法院(2018)鄂0626民初1184号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
黄萍上诉请求：撤销原审判决，依法改判。事实与理由：一、一审法院违背了“不告不理”民事诉讼的基本原则。一是被上诉人以民间借贷纠纷案由起诉，一审法院就应对被上诉人提出的诉讼事实和主张进行审理，但却将被上诉人所诉民间借贷纠纷改为追索劳动报酬来审理。二是一审法院遗漏了当事人。本案一审被告应是上诉人及城关镇新街社区主任王百全和新街社区居民刘坤国。被上诉人与王百全和刘坤国串通一气，哄骗上诉人给被上诉人出具1万元的借条。但诉讼中，王百全将代理合同隐瞒了，且不出庭作证说明事实。二、一审法院判决认定事实错误，程序违法。本案是一起典型的诉讼代理合同纠纷。上诉人于2015年10月19日支付给被上诉人代理费3000元，可最终被上诉人才给上诉人帮忙索赔到手455810.50元，1473元的案件受理费仍由上诉人承担。被上诉人承诺赔偿65万元至70万元，上诉人支付一万元代理费，可被上诉人才给上诉人争取到455810.50元赔偿费，上诉人完全可以不再支付剩余7000元代理费。三、对证据的认定，一审法院有失偏颇。在诉讼过程中，上诉人为证明本案是诉讼代理合同纠纷，向一审法院提交了充分证据。上诉人提供的保康县人民法院(2015)鄂保康民一初字第00123号民事调解书，调解书确认被上诉人是上诉人的委托代理人;2015年10月19日保康县城关镇新街社区居委会出具的推荐函足以证明新街社区居委会推荐被上诉人给上诉人代理交通事故索赔一案;2015年10月20日上诉人与被上诉人签订的委托书，足以证明被上诉人是上诉人的一审诉讼代理人，并且委托权限为特别授权。四、一审判决适用法律不当，严重损害了上诉人的合法权利，被上诉人不具有公民代理资格。五、本案已超过了两年诉讼时效期。本案委托代理合同达成于2015年8月17日下午，已超过了诉讼时效，其已丧失胜诉权。
李仁华答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
李仁华向一审法院起诉请求：判令黄萍立即支付劳动报酬7000元。
一审法院认定事实：李仁华与黄萍系同村同组村民。2015年8月，黄萍丈夫孙勇因交通事故死亡。同年8月17日，经保康县城关镇新街社区工作人员王伯全及刘坤国介绍，黄萍委托李仁华代为处理其丈夫孙勇交通事故纠纷一案，双方约定黄萍支付李仁华劳动报酬10000元。当日，黄萍给李仁华出具借条一份，内容为：“借条借到李仁华现金壹万元整(10000.00元)借款人：黄萍2015.8.17”，王伯运、刘坤国在该借条左下方书写：“担保见证人：王伯全刘坤国我负联(连)带责任2015.8.17”。2015年10月19日，黄萍支付李仁华款3000元，李仁华给黄萍出具收条一份，内容为：“收条收到黄萍现金叁仟元整(3000.00元)黄萍诉丁为国、曾伟伟、财险荆门市分公司一案的实际支出费用。收款人：李仁华”。同年10月21日，李仁华代理黄萍保康县人民法院提起交通事故一案，经调解，黄萍得到孙勇死亡后交通事故赔偿金合计529103.34元。后经李仁华向黄萍催要下余劳动报酬，黄萍至今未付。为此，双方产生纠纷，李仁华诉至本院。
一审法院认为，公民的合法权益受到法律保护。李仁华受雇于黄萍代其处理其丈夫孙勇因交通事故死亡赔偿事务，李仁华付出了劳动，黄萍应当按照约定向李仁华支付劳动报酬。黄萍辩称，李仁华承诺其处理孙勇因交通事故死亡后可以拿到65万至70万赔偿金，在此情况下支付李仁华劳动报酬10000元的抗辩理由，未提供充分的证据证实。对其抗辩理由，不予采纳。依照《中华人民共和国民法总则》第一百一十八条，《中华人民共和国合同法》第六十条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条之规定，判决：限黄萍于本判决生效之日起支付李仁华劳动报酬7000元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，减半收取25元，由黄萍负担，限于本判决生效之日交纳。
二审中，当事人均未提交新证据。对原判认定的事实，当事人均无异议，本院予以确认。
二审另查明，在黄萍等诉丁卫国、曾伟伟、中国人民财产保险股份有限公司荆门市分公司交通事故责任纠纷一案中，保康县城关镇新街社区居委会向保康县人民法院出具推荐函，推荐李仁华为黄萍等原告的诉讼代理人。
双方当事人对借条的真实性无异议，对借条的形成原因，亦无本质的不同陈述，借条所载借款实际上是李仁华为黄萍等代理诉讼所形成的代理费欠款。本案的争议焦点是：借条所载款项的合法性问题。对此，本院分析评判如下：
首先，从法律法规规定上看，《最高人民法院关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的答复》(2010年9月16日)规定：“未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护;但对于受托人为提供服务实际发生的差旅费等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予保护。”司法行政机关更是有明确意见，《司法部、国家工商行政管理局关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》第三条规定：“公民个人一律不得向社会提供有偿法律服务，根据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等有关规定，公民经人民法院许可，可以担任被告人或当事人的辩护人、代理人参加诉讼活动，但不得以营利为目的，不得藉此向被告人或当事人收取报酬，也不得以此为谋生的手段。”所以，无论是最高司法机关，还是国家行政管理机关，均禁止公民个人向社会提供有偿法律服务。
其次，从立法目的看，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条规定：“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：(一)律师、基层法律服务工作者;(二)当事人的近亲属或者工作人员;(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”公民个人作为民事诉讼代理人，仅限定三种情形：当事人的近亲属、当事人的工作人员、当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。当事人近亲属基于亲属关系作为诉讼代理人，自愿无偿提供法律帮助;当事人的工作人员基于工作任务，接受单位指派或者委派参加诉讼，亦不发生有偿法律服务问题;当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民基于基层组织、单位、团体推荐作为诉讼代理人，如果被推荐的公民提供有偿法律服务，将置当事人所在基层组织、单位或者团体于营业性社会中介机构的地位，明显与其职能定位不符。因此，法律虽然允许特定的公民可以作为民事诉讼代理人，但应当是无偿的。
再次，从本案案情看，一、一审卷宗收录多份李仁华作为委托诉讼代理人参加的诉讼的民事判决、裁定，说明李仁华以公民个人作为诉讼代理人具有职业化倾向，与司法行政管理规定相冲突。二、分明是按照约定应付而未付的“劳动报酬”，应当出具欠条，却“视为黄萍已经支付了劳动报酬，然后再向我借款”(二审庭审时李仁华陈述)，而出具借条。显然，李仁华知晓其收取“劳动报酬”不具有合法性，转换款项性质的目的是为了规避司法审查。
综上，本院认为，《中华人民共和国民法总则》第三条规定：“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”李仁华以社区推荐的公民个人身份，作为黄萍等委托诉讼代理人参加民事诉讼，所订立的有偿法律服务合同，不具有合法性，对其依据约定及黄萍出具的“借条”主张权利，人民法院不予保护。李仁华已经收取3000元实际支出费用，在无证据证明实际支出费用大于3000元的情况下，对李仁华要求支付剩余7000元的诉讼请求，本院不予支持。原审判决虽认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。黄萍部分上诉理由成立，对其上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国民法总则》第三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：
一、撤销保康县人民法院(2018)鄂0626民初1184号民事判决;
二、驳回李仁华诉讼请求。
一审案件受理费50元，减半收取25元，二审案件受理费50元，合计75元，由李仁华负担。
本判决为终审判决。
审判长 李晓红
审判员 张 杨
审判员 刘媛媛
二〇一九年三月十一日
书记员 李 帆
