时间：2022-12-05 13:36:36来源：法律常识
【实务观点】
《征收决定》作为补偿决定的前置行为不是被诉行政行为，其合法性不是直接审查范围，前置行为仅作为《补偿决定》的证据及事实根据进行审查。《征收决定》等前置行为具备证据效力，可以作为《补偿决定》的事实根据。县级政府在作出《补偿决定》前取得的征收决定批复的，可认定《补偿决定》具有事实根据。
【案件简介】
云南省高级人民法院
行 政 判 决书
（2018）云行终273号
上诉人（一审原告）李冬丽，女，汉族，1975年9月20日生，住云南省保山市龙陵县。
委托代理人张爱慧，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）龙陵县人民政府。
住所地：龙陵县龙山镇龙山路131号。
法定代表人杨邵燕，县长。
出庭负责人赵兴灿，副县长。
委托代理人杨启强，龙陵县棚户区改造项目指挥部办公室主任。代理权限：一般授权代理。
委托代理人莫再若，云南若在律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
李冬丽因诉龙陵县人民政府（以下简称县政府）房屋行政征收补偿决定一案，不服云南省保山市中级人民法院于2018年5月30日作出的（2017）云05行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月21日受理后，依法组成合议庭并于2018年11月13日公开开庭审理了本案。上诉人李冬丽及其委托代理人张爱慧，被上诉人县政府的出庭负责人副县长赵兴灿及委托代理人杨启强、莫再若到庭参加诉讼。本案审理中，因与本案合并审理的其他案件上诉人不能到庭并申请延期开庭的期间，不计入审理期限。本案现已审理终结。
一审法院查明：2014年6月24日，龙陵国土资源局批准包括李冬丽等人居民建房用地，其中李冬丽被批准在龙陵县龙山镇××社区观音××组使用集体建设用地100平方米，李冬丽随后在该宗地建盖房屋一幢，但未办理相应的权属登记。2016年3月1日，县政府作出《云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（四期）保山市龙陵龙山中路片区房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）及《云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（四期）保山市龙陵龙山中路片区房屋征收补偿办法》（以下简称《征收补偿办法》），并于同日在征收范围内进行了公告。李冬丽建盖房屋位置属于被征收片区，因李冬丽拒绝选择评估机构、拒绝入户评估，在评估机构依据权属依据作出评估报告后，李冬丽在征收补偿办法规定的期限未就征收补偿与征收部门达成协议，2017年7月8日，县政府作出龙政决字（2017）18号《龙陵县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》），决定：1.选择货币补偿。李冬丽被征收的土地资产货币补偿款为：土地资产补偿款325424.00元。2.选择产权调换。由征收部门提供安置房源，按《征收补偿办法》之规定执行。3.李冬丽应当自决定书送达之日起15日内搬迁完毕，交房屋给征收部门验收拆除。如需过渡安置房，可到龙陵公共租赁住房运营管理中心办理入住手续。被征收人行政复议或行政诉讼期限内未选择补偿方式的，视为选择货币补偿，放弃房屋产权调换。并于同月28日进行送达。李冬丽不服向一审法院提起诉讼，请求依法判决撤销县政府作出的《补偿决定》。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十七条、《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，为了公共利益需要，可以依法征收集体的土地、个人的房屋，并作出相应的补偿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《集体土地规定》）第十二条的规定，征收农村集体土地上的房屋可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条第一款：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，县政府在与被征收人李冬丽在征收补偿办法确定的期限内不能达成补偿协议，可以作出补偿决定。本案中，县政府在作出被诉补偿决定的依据之一即征收决定时，征收范围内的集体土地的省级农用地批转征的批复尚未作出，且存在征收决定对征收范围内的国有土地上的房屋、集体土地的征收一并进行，土地征收部分对集体建设用地的补偿未包含集体土地所有权人等违法情形，但其作出补偿决定时批复已取得，李冬丽作为该集体土地的使用权人应当获得的相应补偿亦进行了评估和明确，其权益并无证据受到损害，故该依据存在的上述不当情形对李冬丽的合法权益尚未构成实际性影响。关于补偿决定的另一依据，即被征收房屋的评估结果，李冬丽认为在评估机构的选定、评估机构未入户勘查等方面存在的问题，认为存在程序违法的观点，经庭审举证质证，李冬丽拒绝自行选定评估机构、也拒绝评估机构人员进入其户进行勘查的事实能够证实，故其以自己因拒绝所导致的后果主张评估机构作出的评估结果违反法定程序及依据不足等理由不能得到支持；根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程”的规定，本案县政府作出被征收房屋价值的认定采用的评估报告，有估价师签章和签字及注册号，提交的房屋价值评估说明中包括估价时点、评估依据、价值类型、技术路线以及委托机构提交的相关材料，符合上述法律规定；根据《征补条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”及《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、二十二条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。被征收人收到房屋价值评估报告后，如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当的，应当依法提出复核评估和鉴定，本案李冬丽在2017年6月27日收到评估报告至县政府于2017年7月8日作出被诉征收补偿决定的期间，怠于行使上述权利而在诉讼程序中提出异议的，应当承担举证不能的法律后果。人民法院对李冬丽就该评估程序和结果提出的异议不予支持。综上，县政府作出征收补偿决定的程序合法，但其对李冬丽因拒绝入户评估导致所建设的房屋及室内装修、附属物等权属凭证之外部分的财产未一并进行补偿，所作出的征收补偿决定存在依据不足的情形，该情形应当被认定为违法，但因李冬丽房屋所在片区为棚户区改造区域，片区范围内绝大多数居民已签订征收补偿协议并等待回迁安置，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条的规定责令被告重新作出补偿决定显然不能保障更大多数人的利益，且上述违法情形对李冬丽合法权益造成的损害，可以通过采取补救措施予以救济，故依照《行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：一、确认县政府于2017年7月8日作出的《补偿决定》违法；二、责令县政府对李冬丽在上述补偿决定中未予以补偿部分的合法财产以实际评估的价格一并进行补偿。案件受理费50元，由县政府负担。
李冬丽上诉称：一、《补偿决定》存在明显、重大违法，应予撤销。《补偿决定》违反《征补条例》第二十一条第一、二款、第二十五条、第二十六条及《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条、第十三条的规定，严重侵犯上诉人对补偿方式的选择权，更有违公平补偿原则。上诉人对于产权调换房屋信息一无所知，谈不上与货币补偿进行对比和选择，更无法计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。二、《补偿决定》适用法律错误，应予撤销。县政府作出房屋征收决定时，并未获得国务院或省级人民政府征地批准文件，即便作出《补偿决定》时，省政府已作出相应征地批准文件，但涉案房屋所在土地为集体所有，征收程序应根据《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定和程序实施，县政府依据《征补条例》规定实施并作出《补偿决定》，适用法律错误。一审法院错误理解并适用最高人民法院《集体土地规定》，该规定仅限于房屋征收补偿标准，而非房屋征收程序。三、一审判决适用法律错误，作出确认违法的判决没有法律依据。《补偿决定》依法应予撤销，不符合法律规定的五种不撤销而确认违法的情形。《补偿决定》只是对个人房屋征收的补偿行为，与公共利益没有关系。四、《征收决定》违法，《补偿决定》不具有合法性基础。征收程序违法，缺少合法的社会稳定风险评估报告，缺少补偿费用足额到位、专户存储、专款专用证明，缺少专项规划等材料。五、《补偿决定》程序违法。评估机构选择违法、补偿标准偏低、未提交公示评估机构证据、遗漏法定补偿的房屋装饰装修价值补偿，违反《征补条例》和《云南省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。因此，请求撤销一审判决第一项，撤销涉案《补偿决定》。
县政府答辩称：一、《补偿决定》未侵犯上诉人选择权。《征收补偿办法》对货币补偿和产权调换均作了明确而具体的规定，并明确了产权调换的面积计算、方法、条件等内容，不存在无法比较的问题。二、《补偿决定》适用法律正确，最大限度保护了上诉人合法权益。涉案集体土地征收补偿标准按《土地管理法》第四十七条和云南省国土资源厅云国土资发〔2014〕27号等文件规定为每平方米250元，此次棚改为每平方米3000多元，增幅达十二倍之多。此次棚改涉及到国有土地和集体土地，为最大限度保护农村居民利益和体现公平，集体土地征收补偿按国有土地标准进行。且通过县政府前期工作，集体没有对土地补偿款进行任何提成，全额兑付到土地使用权人。集体土地上房屋征收在现行法律中没有具体程序性规定，按照最高人民法院《集体土地规定》第十二条第二款、中纪办发〔2011〕8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，集体土地上房屋拆迁要参照《征补条例》精神执行。三、《补偿决定》不应撤销，一审判决确认《补偿决定》违法正确。县政府在一审法院判决后，于2018年6月21日对李冬丽作出了补充决定，县政府《补偿决定》中存在的违法情形已经消除，二审法院更无必要对《补偿决定》进行撤销。此次棚改协议拆迁达1415户，协议拆迁率98.8％，现众多协议回迁户等待回迁安置，如县政府不能如期交付回迁安置房，势必损害绝大多数回迁户的利益。四、评估合法。评估机构选定合法，在上诉人不选定情形下推荐三家评估机构，并告知当事人也可另行选择，后在当事人不选择时，在监察、纪委、社区、政府、村民自治团体参与下，公开公平选定评估机构。评估价值由评估机构专业人员依法作出，上诉人对自己认为的市场价值并未提供证据，评估报告告知了复核、鉴定权利，而上诉人没有行使该权利。因此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。
经二审审理查明，一审法院认定的事实清楚，本院予以确认。
二审庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点即县政府《补偿决定》是否合法，是否应予撤销进行了辩论。
本院认为，本案被诉行政行为是《补偿决定》，上诉人对《征收决定》等前置行为的合法性提出质疑，而前置行为不是被诉行政行为，其合法性不是本案直接审查范围，前置行为仅作为《补偿决定》的证据及事实根据进行审查。本案中，《征收决定》等前置行为具备证据效力，可以作为《补偿决定》的事实根据。县政府是在尚未取得有权机关征地批准文件的情况下作出《征收决定》，但至县政府作出被诉《补偿决定》时，已取得了云南省人民政府相应征地批复，《补偿决定》作出时已具有有权机关批准征地的事实根据。
《补偿决定》中给予了当事人货币补偿和产权调换两种补偿方式供选择，产权调换注明按照《征收补偿办法》规定进行，而《征收补偿办法》中对于产权调换的条件、方式、方法，不同类型房屋的调换比例和补差，安置房区域、类型等作了明确具体的规定，被征收人可以据此进行比较和选择，《补偿决定》并未侵犯当事人对补偿方式的选择权。县政府在上诉人不选择评估机构的情况下，告知上诉人可在政府推荐的三家评估机构中选择，也可另行选择评估机构进行评估，后在上诉人未进行选择的情况下，通过摇号方式确定了评估机构，县政府并未直接指定评估机构，其行为并不违反法律规定。评估报告系由具有相应资质的房地产价格评估机构作出，县政府已告知了对评估报告不服的异议权利和救济途径，但上诉人未行使该权利，上诉人在未通过异议程序主张权利的情况下，另行提出评估报告存在评估方法、价格等方面的问题，不具有事实根据和法律依据。因上诉人拒绝入户评估，《补偿决定》未将房屋、室内装饰装修等财产一并进行补偿，《补偿决定》存在部分事实证据的遗漏。
县政府将国有土地和集体土地在一个征收程序中进行征收，存在违法之处。但上诉人既认为县政府征收应适用《土地管理法》而不应适用《征补条例》，又提出县政府征收违反《征补条例》，其观点存在矛盾。本案所涉被征收土地为集体土地，上诉人提出应依照《征补条例》关于国有土地征收的规定审查被诉行政行为合法性，并不具有法律依据。
本案《补偿决定》存在的违法情形主要在于上诉人拒绝入户评估，县政府未对房屋、室内装饰装修等财产在《补偿决定》中一并进行补偿，一审法院已对此予以指出并责令县政府对未予补偿部分的合法财产以实际评估价格一并进行补偿，《补偿决定》存在的违法情形可通过采取补救措施进行弥补，对上诉人权益不产生实际影响，而非必须判决撤销行政行为。因此，上诉人认为一审判决确认《补偿决定》违法而未判决撤销属适用法律错误的主张不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人李冬丽负担。
本判决为终审判决。
审判长 吕 召
审判员 赵学军
审判员 桂 蕾
二〇一八年十二月二十五日
书记员 林珊珊
