非诉律师如何找资料，如何做好城市更新项目法律尽职调查工作

时间：2022-12-08 16:10:24来源：法律常识

黄山

广悦律师事务所主任、高级合伙人

罗韵瑜

广悦律师事务所房地产与建设工程部顾问律师

原标题：《漫谈城市更新项目法律尽职调查》

城市更新是全国范围内的重要决策部署

实施城市更新行动是十九届五中全会作出的重要决策部署，也是国家“十四五”规划《纲要》明确的重大工程项目。2021年11月4日，住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定在全国21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。实际上在上述“第一批”试点公布前，早在2009年已存在“提前批”试点——广东省。自2009年国土资源部与广东省开展推进节约集约用地试点部省合作以来，城市更新（“三旧”改造）作为在公开竞拍土地之外的新型土地获取方式，在广东尤其是湾区城市受到开发商的高度关注及追捧，其中广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海的“三旧”改造较为活跃。广东省成为试点示范省后，其他省市诸如上海、天津、西安等地也陆续仿效探索开展城市更新。通过十数年的探索和总结，广东在城市更新领域的先行先试已积累了丰富的经验，为国内其他城市提供可借鉴的模式样本。

▲ 城市更新试点情况制图：广悦房地产与建设工程部

城市更新投并购日趋活跃

尽管城市更新是无可否认的发展趋势，但由于目前全球经济下行，城市更新的发展从追求“速度与数量”转为要求“高质量”，加之房地产融资政策收紧，不少房地产开发企业面临着资金紧张问题，对部分城市更新项目也开始转为审慎投资态度。由此，市场出现了大量城市更新项目融资、转让的需求：据媒体不完全统计及相关公开披露信息显示，自2021年下半年以来，奥园、佳兆业、雪松、宝能等企业分别转让了其在广州市东塱村、海南村、何棠下村、枫下村项目的部分或全部合作开发权益，城市更新投并购日趋活跃。

尽职调查是交易的重要基石

行话有云：“有交易就有尽调。”“尽调”是尽职调查（Due Diligence）的简称，指在交易过程中投资人聘请中介机构对目标企业或目标资产进行关于经营和财务情况、法律关系、资产和负债情况、潜在风险等的一系列调查。由于投资人并非企业创始股东或管理人，前期仅能通过被投资方提供的资料了解项目，对于目标企业、目标项目的全部真实情况和交易风险并未能完全掌握，甚至可能对于产业本身也不了解（尤其城市更新这种地域性、政策性极强的房地产开发类型）。因此，为解决上述信息不对称的问题，为投资人进行投资决策提供准确的参考，并满足监管机构（如证监会、国资委等）要求，投资人通常会聘请第三方机构进行尽职调查。尽职调查一般分为业务尽职调查、财税尽职调查和法律尽职调查三类，分别由投研团队、会计师事务所、律师事务所三类专业团队从不同维度对目标企业、目标项目进行一次全面的“体检”，通过尽调报告充分反映出项目的价值与风险。最终，投资人最终将根据尽职调查报告的结果，判断是否继续推进交易、是否调整交易对价以及相应设定具体安排。毫无疑问，尽职调查是交易的重要基石。

本文将以广东省城市更新项目为例，从城更模式、尽调对象、尽调工作环节、尽调内容几个方面对城市更新项目法律尽职进行概述，分享笔者在城市更新项目法律尽职的经验，以期对正在或将要开展城市更新投并购项目的从业者有所帮助，并对国内其他试点城市有所启示。

城市更新模式概述

在现行体系下，目前关于城市更新大多由地方政府以政策文件的形式规定，因此导致不同城市对于城市更新方式也有着不同的规定：比如广州规定了全面改造和微改造两种方式，而深圳则规定了拆除重建和综合整治两种方式，随后又分别提出了“中改造”“允许局部拆除重建的综合整治”“混合改造”等中间概念。笔者认为，虽然名称上和各地具体实施流程上有所不同，但上述关于改造方式的概念并无本质差异，实质上均为按照拆除/保留原有房屋的程度，从大至小划分成不同改造方式：

最大程度的全部拆除原有房屋并重新开发土地的，即为全面改造、拆除重建方式；

最大程度的保留原有房屋不作拆除而仅作环境优化提升而不涉及土地再开发的，即为微改造、综合整治方式；

介乎于两者中间的，则可理解即为中改造、允许局部拆除重建的综合整治、混合改造。

除此以外，根据改造对象的不同，城市更新还有旧村改造、旧厂改造和旧城改造的类别；根据是否与市场主体合作，又存在自主改造和合作改造等的分类……

总之，不同的城市更新项目之间必然存在差异，相应的尽职调查内容也会有所不同，但同时又具有共通之处。为了尽可能地全面囊括城市更新项目尽调要点，本文将以广州地区较为常见且复杂度较高的旧村全面改造合作类项目为例，与诸位分享城更尽调心得。

▲ 广州旧村庄全面改造流程图（合作改造类）制图：广悦房地产与建设工程部

尽职调查的对象

尽职调查对象是要解决“调查谁”的问题。要回答这个问题，不得不提到城市更新投并购的模式。与普通地产投并购项目类似，城市更新投并购方式也可以分为股权收购、资产收购、债务融资、股权融资几种类型，因此其尽职调查对象也可能包括以下几项：

目标公司情况：根据不同交易模式，目标公司可能是作为实施主体的项目公司，也可能是合作企业、合作意向企业或其股东。

目标项目情况：除了项目本身情况外，还可能涉及作为原权属人的村集体和村民情况。如为单纯的资产交易，则尽调的重点将聚焦在目标资产（土地使用权、在建工程、物业）的调查上。

交易对方情况：主要指目标公司股东及其实际控制人的情况，主要为了投资人了解交易对方是否有足够的履约能力。

担保方情况：对于涉及担保方的项目，尽职调查对象还可能涉及担保方，以便投资人了解担保方是否有足够担保能力。

尽职调查的工作环节

尽职调查的主要环节及方法是要解决“怎么调查”的问题。作为最常见的非诉法律服务之一，法律尽职调查已形成一套较为成熟的工作模式。根据笔者总结经验，城市更新项目法律尽职调查大致可分为如下几个工作环节：

（一）初步了解交易情况，确定尽调对象和范围

在开展尽调工作前，律师应与委托人沟通本次交易的基本情况，了解委托人的需求，确定本次尽调的对象和范围。同时，律师还应审阅委托人提供的前期资料（项目介绍文件、投资意向协议、项目基础数据及相关合作文件），掌握项目背景情况，精准识别出目标项目的类型、所处阶段、对应适用的法律法规政策，并据此有针对性地起草法律尽调清单和确定尽职调查重点。

除此以外，律师还可以提出与财务尽调、业务尽调团队提前对接，事先就项目的重点、难点问题交换意见，以便日后更好地交叉配合完成尽职调查工作。尤其对于情况较为复杂的城市更新项目，一般会计师在初期可能未能准确掌握项目的改造方式和流程，此时律师可以为会计师讲解相关行业背景知识和政策规定，帮助其更高效地完成后续的尽调工作。

（二）发出尽调清单

律师通过委托人与被尽调方取得联系，应向被尽调方发出尽调清单，并与被尽调方介绍本次尽调中需要其配合的内容，包括但不限于内部协调好各部门人员配合尽调工作、根据尽调清单及时准备好相关材料的电子文件和原件、安排律师进场核实原件、访谈及到项目现场踏勘。

（三）进场核对文件原件和访谈调查

律师收到被尽调方发来的电子资料并经初步审阅后，已对项目有了进一步了解，同时应当根据审阅情况梳理出需由被尽调方进一步补充的资料，以及对被尽调方的访谈问题提纲，列出需要访谈的对象并与被尽调方沟通进场时间。

律师团队到达被尽调方办公现场后，通常会分组完成两项工作：一项工作是核对资料原件，另一项工作是访谈调查。其中，访谈调查是一项十分重要的工作，在阅读现有材料后律师可能存在疑问或者需要进一步了解情况，此时律师会要求访谈相关业务条线的管理人员，并在交流的过程中解答上述问题。访谈关键在于发现问题和风险，同时还需讲求沟通技巧，需要由经验丰富的专业律师牵头负责。进场期间，律师还应记录被尽调方经营办公情况，观察是否被尽调方处于非正常经营状态或者存在其他管理问题。

（四）现场踏勘项目

对于城市更新项目，律师还应当到改造现场踏勘，就项目区位、现状房屋情况、古树情况、文物情况、村内公示情况、拆迁进度、复建区与融资区施工进度等情况一一予以核实，重点细心观察是否存在影响拆迁的障碍和风险。

▲ 拆迁中的城中村一角

（五）走访相关单位并核实相关情况

城市更新项目涉及大量的政府审批流程和民主表决程序，诸如为了改造意愿表决、公开引入合作企业、改造方案审批与表决、拆迁补偿安置方案审批与表决等，均属于城市更新流程中的重大节点，涉及密集合规要点。律师应当争取在被尽调方的协助下走访属地街道、城市更新局、住建局、规划与自然资源局等相关政府主管部门、农村集体经济组织，或者通过官方网站等公开渠道调查核实上述信息。如确遇无法调查或不便核实的事项，应协调被调查方出具书面的解释说明文件。

除了上述信息外，对于被尽调方工商登记档案、行政处罚情况、涉诉情况、改造范围土地及建筑物权属、地块及建设工程证照办理情况等常规内容，也应当走访市场监督局、法院、住建局、规划与自然资源局等相关单位予以调查核实。

（六）起草尽调报告初稿

在完成上述五项工作后，律师应当对尽调资料进行审阅分析，按照逻辑顺序列出项目事实情况，同时结合项目所适用的法律政策进行分析研究，指出可能存在的法律问题和风险。当然，起草尽调报告和上述工作环节在现实中也有可能是同步进行的，在收到部分尽调资料后律师即可以同步起草对应该部分内容的尽调报告。

需要注意的是，完全没有问题的项目几乎是不存在的，但并不是每个问题都会对交易构成重大影响，因此律师不能简单罗列问题而不提供解决方案，而应该将法律问题和风险按照严重程度不同进行排序，并附以解决建议，以便于委托人准确衡量项目风险后作出决策。

（七）视情况补充尽调，形成尽调报告终稿

根据委托人修改意见或其他需要，并视乎项目是否有新的变化情况，在律师出具尽调报告初稿后，可能会开展补充尽调工作或者对尽调报告予以调整，最终形成法律尽职调查报告终稿。

（八）投资决策，根据尽调结果起草/调整交易文件

在法律尽职调查报告定稿后，对于报告所披露的法律问题与风险，委托人将决定是否继续本次交易。如果选择继续推进，则律师继续协助委托人起草/调整交易文件，针对已发现的法律问题与风险，根据其性质和影响度分别落实到交易文件中，包括但不限于作为交易先决条件、调整交易对价、增加整改义务和违约责任、要求对方作出陈述与保证等。

尽职调查的内容

尽职调查的内容是要解决“调查什么”的问题。根据本文第二部分内容可知，城市更新项目尽职调查的对象主要可分为对公司的尽调和对项目的尽调两大类，根据笔者经验总结，尽职调查的内容相应地也分为以下两大类：

（一）目标公司尽调内容

设立与存续：设立情况、变更情况、资质与登记证书、印章情况。

股东与股权：股东情况、出资情况、股权代持情况、股权质押情况、公司对外投资情况。

公司治理：股东会、董事会、监事会、经理等机构的构成及议事决策规则，以及股东、董事、监事、经理的产生及相关运作机制。

内部管理与经营风险控制：组织结构、规章制度。

资产：土地使用权、在建工程、物业、大型设备、知识产权等资产情况。

人力资源：劳动合同签订情况、五险一金缴纳情况、工会与职工代表大会情况、职业健康与安全制度、劳动规章制度及民主程序。

业务情况：主营业务情况、业务相关资质情况。

重大合同：（1）一级开发：与城市更新相关的全部重大合同，包括但不限于合作合同、监管合同、拆迁补偿合同、物业清退补偿合同等；（2）二级开发：各地块的建设工程合同（包括总包和其分包）、设计合同、监理合同、商品房买卖合同、物业管理合同、房屋租赁合同；（3）其他较大金额合同或影响较大的重要合同等合同的签订与履行情况。

债权债务：公司作为债权人及债务人所签订的借款合同的签订与履行情况，以及抵押、质押、保证等对外担保情况，财务报表、征信报告等资料所反映的债权债务与资信情况。

财务与税务：近三年财务报表和审计报告、公司财务管理制度、银行账户情况、包括外汇、税务情况、享受优惠政策等情况。

其他：环保、反腐败、外部顾问聘用、保险等情况。

诉讼/仲裁与处罚：已解决民事纠纷情况、未决民事纠纷、潜在民事纠纷情况、行政处罚情况、刑事处罚情况、被执行或查封冻结扣押情况。

对本次交易的各方授权情况：公司章程对于本次交易有无限制性规定、股东优先权情况、所需表决或同意生效条件、所需政府批准生效条件、其他必要的授权或批准条件。

注：对于目标公司股东、担保方的尽职调查内容，通常不需要与目标公司完全相同，重点关注其履约能力即可，具体可视委托人的需求作部分删减。

（二）目标项目尽调内容

1. 城市更新实施情况

项目概况：项目所处的区位、自然村落分布情况、改造主体、改造模式、改造方式、改造面积、人口数据、分户情况、所在区域的产业和税收要求等情况。

改造主体情况：所属农村集体经济组织的历史沿革、成员及成员代表情况、组织章程与管理制度、收支概况等。

改造范围内原有土地及房屋情况：改造范围内土地构成情况（集体土地、国有土地以及边角地、夹心地、插花地分布情况）、土地与房屋建设现状、土地所有权及使用权情况、房屋所有权情况、权利限制情况、违法建设情况、历史征地情况、留用地指标情况、完善历史用地手续情况，以及相关争议纠纷情况。

古树、大树、文物情况：改造范围内各等级古树、大树、历史建筑、传统风貌建筑的情况。

相关规划及标图建库情况：城市总体规划、土地利用总体规划、土地利用现状情况及标图建库情况，以及三区四线、水资源保护、基本农田、航道限高等其他相关规划限制情况。

改造意愿表决情况：改造主体表决通知、表决签名表、公示文件。

纳入实施计划情况：项目纳入实施计划的申报情况、审批情况。

基础数据调查情况：基础数据调查委托文件、相关部门审批意见、基础数据调查结果、表决情况、公示情况。

合作情况：（包括村企之间和企业之间的）前期合作企业、合作协议、项目公司管理协议的签订与履行情况、公开引入正式合作企业情况、以及关于项目转让的限制性约定情况。

片区策划方案、控规调整方案和项目实施方案：上述方案的内容及其补充或调整情况、政府审批情况、村集体表决情况。

补偿安置方案：上述方案的内容及其补充或调整情况、政府审批情况、村集体表决情况。

补偿安置实施情况：补偿安置协议签订情况及分布图、拒迁户情况、房屋拆除情况、补偿款支付情况、复建安置物业交付情况。

集体物业租户清退情况：集体物业对外出租情况（包括租赁合同、租赁面积、租赁年限、租金水平、合同履行情况等）、租户补偿方案、租户补偿协议的签订及履行情况、集体物业闲置补偿协议的签订及履行情况。

项目监管情况：履约保证金、复建安置资金相关监管协议签订及资金缴存、支出等资金监管情况，产业、税收、公建配套相关监管协议签订及履行情况。

城市更新流程合规情况：包括但不限于改造意愿表决、公开引入合作企业程序、项目实施方案与拆补方案表决等各项城市更新项目流程、步骤的合规性审查。

其他：项目特有的小产权房、重大权属争议、非村民房屋等历史遗留问题、限制性条件等需要另行专门披露与分析的情况。

2. 复建区、融资区、公配区各具体地块情况

地块立项及审批情况：项目环境影响评价报告书、项目投资备案证、用地预审意见。

地块用地手续办理情况：完善历史用地手续办理情况、集转国手续办理情况、批后实施及供地手续办理情况。

地块规划情况：项目规划意见书、审定设计方案通知书、关于设计的批复、建设用地规划许可证及其附件附图、建设工程规划许可证及其附件附图。

土地使用权获取情况：建设用地批准书、出让/转让/划拨相关文件和合同、国有土地使用证、土地出让金及其他税费缴纳凭证、权利限制文件。

专项政府审批情况：环保、消防、交通、人防、文保等专项审批文件。

施工情况：建筑工程施工许可证及附件附图、施工单位资质文件、关于施工进度情况的说明。

竣工验收情况：规划、环保、消防等各单项验收的意见，竣工验收备案表，实测面积报告书。

不动产登记情况：土地、房屋的不动产权登记证书，以及抵押、查封等权利限制情况。

复建区、公配区物业移交情况：交楼通知与公告、移交协议、移交确认书等文件。

融资区地块租售情况：商品房销售/预售许可证、销售/预售合同范本及补充协议、租赁合同、关于销售/预售/租赁情况的说明与合同台账、公司与银行之间关于按揭贷款的银企合作协议、银行与购房者之间的按揭协议范本。

融资区地块物业管理情况：物业管理合同、物业管理公司资质文件、临时物业管理规约。

当地的地产限制政策情况：限购、限售、限价、限贷政策。

以上尽职调查内容仅供参考，根据不同项目的实际情况和委托人的要求，律师还应对相关内容作相应增减处理，确定适用于本项目的具体尽调内容。

本文对城市更新项目法律尽职调查作出了概括性的论述。众所周知，城市更新是一项程序复杂、地域差异明显、实务性强的地产项目类型，仅按上述清单内容“照单抓药”进行尽职调查显然是远远不够的，律师还必须在城市更新有足够的实务经验，方可确定应重点关注的问题（包括但不限于土地现状与规划、历史遗留问题、旧改流程合规性、合作企业身份合法性、合作协议签订情况等等），精准筛查出项目可能存在的问题与风险，并对应提出可行的建议。

作者丨黄山罗韵瑜

来源丨广悦律师事务所