时间：2022-12-15 02:48:39来源：法律常识
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京师（全国）刑事专业委员会联盟理事上海沪师律师事务所刑事部主任
上海沪师律师事务所实习律师
摘要：值班律师作为认罪认罚的配套制度应运而生，解决了认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人辩护没有律师帮助的问题。值班律师不具有辩护人地位，只能查阅但不能复制、摘抄案卷，其行动具有被动性、临时性，提供的是法律帮助而非刑事辩护。在司法实务中，值班律师存在流水线签署认罪认罚具结书的现象，导致认罪认罚流于形式，究其原因时发现值班律师存在三大困境，第一是补贴低、案子多、时间紧，值班律师有权利、没动力；第二是角色定位不清晰，诉讼地位尴尬；第三是责任大、风险高。如何让值班律师起到真正的作用，笔者有三点建议，第一是完善相关立法，第二是将“律师的义务”矫正回“政府的职责”，通过提高值班律师补贴、扩大法律援助范围、将法律帮助列为政府采购项目等方式调节供需，提升法律帮助的质量，从而更好的保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权。
关键词：值班律师/认罪认罚/困境/完善立法/政府职责
自2018年10月新刑诉法颁布以来，认罪认罚从宽制度成为了法学界议论的焦点。值班律师制度作为认罪认罚的配套制度应运而生，为保障认罪认罚的自愿性、认罪认罚具结书内容的真实性与合法性发挥重要作用。然而在司法实务中，值班律师制度陷入了重重困境，笔者想借此机会与各位进行简单的探讨。
01
值班律师的角色和定位
（一）值班律师V.S.辩护人
1.职责与权限
《刑事诉讼法》第三十七条规定，辩护人的职责是根据事实和法律，提出犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益。具体落实到认罪认罚案件中，辩护人一是作为犯罪嫌疑人、被告人的参谋者，通过会见、阅卷了解案情、确定辩护方案，并积极与办案机关沟通，提出相关法律意见；二是作为见证者，依法确保认罪认罚的自愿性、真实性、合法性。
值班律师在认罪认罚案件中的职责，根据2019年10月两高三部发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）之规定：“值班律师应当维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，确保犯罪嫌疑人、被告人在充分了解认罪认罚性质和法律后果的情况下，自愿认罪认罚。值班律师应当为认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人提供下列法律帮助：（一）提供法律咨询，包括告知涉嫌或指控的罪名、相关法律规定，认罪认罚的性质和法律后果等；（二）提出程序适用的建议；（三）帮助申请变更强制措施；（四）对人民检察院认定罪名、量刑建议提出意见；（五）就案件处理，向人民法院、人民检察院、公安机关提出意见；（六）引导、帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助；（七）法律法规规定的其他事项。
值班律师可以会见犯罪嫌疑人、被告人，看守所应当为值班律师会见提供便利。……自人民检察院对案件审查起诉之日起，值班律师可以查阅案卷材料、了解案情。……”
根据上述规定，在认罪认罚案件中，值班律师有权会见和查阅案卷，且应当为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、申请变更强制措施，就案件向公检法提出意见，包括对人民检察院认定罪名、量刑建议提出意见等。从法律规定来看，值班律师的职责与权限与辩护人有很多相似之处，较为明显的不同点在于值班律师没有完整的阅卷权，其“仅能‘查阅案卷材料’，不能‘摘抄、复制’，这主要考虑到值班律师与辩护律师毕竟诉讼地位存在差异，权利不完全等同。”[1]
2. “急诊科大夫”和“专家门诊医生”
除不能摘抄、复制案卷以外，值班律师在刑事诉讼中的角色与定位和辩护律师也不尽相同。《刑事诉讼法》第三十六条规定：“法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。”
从法律规定来看，值班律师提供法律帮助的前提有二，一是犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，二是法律援助机构没有指派律师为犯罪嫌疑人、被告人辩护。也就是说，值班律师制度其实是个“兜底条款”，是法律用以确保那些既没有委托辩护人、也不符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人也能获得法律帮助，尤其在认罪认罚制度的大背景下，值班律师制度解决了认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人辩护没有律师帮助的问题。
那么值班律师在认罪认罚过程中，承担着什么样的角色呢？《指导意见》规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关（看守所）应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施等法律帮助。人民法院、人民检察院、公安机关（看守所）应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，获得法律帮助，并为其约见值班律师提供便利。犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属提出法律帮助请求的，人民法院、人民检察院、公安机关（看守所）应当通知值班律师为其提供法律帮助。”
从《指导意见》来看，笔者认为值班律师在整个认罪认罚过程中所承担的是一个辅助的角色，其不具有辩护人的地位。值班律师存在的意义，是当犯罪嫌疑人、被告人缺少法律帮助时，公检法有义务通知值班律师为其提供法律帮助，或是为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利，从而保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权。
同时，值班律师的“出场方式”一般是“被通知”或“被约见”，而不会主动参与案件，其行动是被动而急迫的。有学者曾生动地将值班律师比作“急诊科大夫”，其作用是能够确保“每个人都能及时看上病”。“在被追诉人无法及时获得辩护人的情况下，值班律师犹如医院急诊科的大夫，能够及时介入刑事诉讼，第一时间提供法律咨询和意见，帮助犯罪嫌疑人尽快了解法律规定，知悉法律后果，及时摆脱恐惧、焦虑、对抗的心理，从而理性地面对诉讼，正确做出抉择。”[2]因此，值班律师的工作具有临时性、被动性的特点，在时间有限和对案件的了解有限的情况下，值班律师只能提供最基本的法律帮助。相比之下，辩护律师则相当于“专家门诊”的医生，其通常是与当事人基于信任建立委托关系后，在全面了解案件情况的基础上提供针对性的辩护方案和完整的刑事辩护法律服务，尽全力维护委托人的合法权益。
因此，值班律师和辩护律师的区别，从职责权限上来说，值班律师没有完整的阅卷权，其只能查阅而无权摘抄、复制案卷；从诉讼地位上来说，值班律师在法律上没有辩护人的诉讼地位，一般是被动地提供临时性的“法律帮助”而非“刑事辩护”；从服务内容上来说，辩护律师提供的是有针对性的辩护方案和完整的刑事辩护法律服务，而值班律师只能提供最基本的法律帮助。
02
值班律师在司法实务中的困境
值班律师由市级、县级司法行政部门设立的法律援助机构统一管理和调配，依法为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，然而在司法实务中，值班律师最主要的工作就是“签署认罪认罚具结书”，而该程序主要集中在审查起诉阶段。我们作为辩护律师，在代理案件时亦遇到过很多问题，近期在向数名值班律师征询了意见后，我们发现了值班律师的几个困境，在此提出供探讨和反思。
l 困境1：补贴低、案子多、时间紧，值班律师有权利、没动力
在司法实务中，值班律师虽有权利会见、阅卷，但他们几乎不会做这些工作，一般都是被检察机关通知去见证一下认罪认罚并签个字，一天签三五个甚至超过十个都已不是新鲜事，甚至有值班律师表示其由检察机关通知前往会见室后，在半天的工作时间内以见证人身份签署了二十余份《认罪认罚具结书》，但此时所有被告人尚未受到其法律帮助就已经认罪认罚。[3]如此一来，认罪认罚渐渐变成了“走过场”，法律规定的“保障认罪认罚的真实性、自愿性、合法性”，都流于形式了。
面对上述问题，我们开始研究成因。而后我们在调研中发现，值班律师的补贴水平非常低，且签署完具结书后还要做繁琐的案件归档工作，导致很少有人愿意去做值班律师。值班律师的人数不增加，每个人平均承担的案件数量只会越来越多，有的值班律师一年会参与办理300余件案件，几乎是“每天一案”。在这样的“艰苦”条件下，值班律师是几乎没有什么动力去做会见、阅卷、研究案情等工作的。这几天我们也向全国各地的值班律师了解到，部分地区一个案件补贴200元，有的地区甚至低至一天150元，[4]如果在认罪认罚具结书上签个字就能解决问题，值班律师就不太愿意去花精力研究案子了。而且，很多值班律师往往在被检察机关通知的当天就要签署认罪认罚具结书，这么短的时间只够其大致浏览一下起诉意见书，更别谈会见、阅卷了，再加上检察机关往往都是到审查起诉阶段快结束了，迫于案件积压和办案期限的压力，才开始通知值班律师做认罪认罚工作，所以没有时间等值班律师会见、阅卷，更没有动力来听取值班律师的意见。因此，法律虽赋予了值班律师会见、阅卷等权利，也规定了与办案机关沟通、提交法律意见等职责，但由于现实中补贴低、案子多、时间紧，值班律师往往没有时间也没有动力去完成这些工作。
l 困境2：值班律师角色定位不清晰，诉讼地位尴尬
值班律师虽然不具有辩护人的地位，其提供的是“法律帮助”，但其与辩护律师在法律规定中却经常被并列提出（如法条中常见“辩护人‘或者’值班律师”的描述方式），因此，虽然两者存在较大差异，但法律规定的笼统和模糊使得值班律师的定位并不清晰，导致实务中出现了很多问题，比如很多辩护律师都遇到过检察机关绕过其直接找值班律师做认罪认罚的情况，有的辩护人甚至遇到过检察官当面说“反正这个认罪认罚你们不签的话，我们找值班律师签也行的”，有的辩护人是没接到检察官的电话，结果检察官就直接通知值班律师了。事实上，该现象并非个案，且很长时间都没有得到有效规制，我们也向有关部门反映过此问题。
2020年12月1日，《最高检提出28条意见“十个着力”积极贯彻落实全国人大常委会对适用认罪认罚从宽制度情况报告的审议意见》公布，其中提出，“要充分保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权……认罪认罚案件签署具结书时，犯罪嫌疑人有辩护人的，应当由辩护人在场见证具结，严禁绕开辩护人，安排值班律师代为具结见证。对没有辩护人的，要通过多种形式及时通知、切实保障值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助”，才算是开始规制该现象。
此外，值班律师虽具有辩护人的部分权利，但其处于一个十分尴尬的诉讼地位。在我国，犯罪嫌疑人大多处于羁押状态，根本没有与检察机关做认罪认罚和量刑协商的条件，所以大多数情况下检察机关已经和犯罪嫌疑人沟通好了，只是通知值班律师来做个见证、走流程签个字而已。虽然值班律师可以会见、阅卷并提出相关法律意见，但值班律师毕竟不是辩护人，很少有参与后续庭审的情况，法庭调查、法庭辩论都几乎没有值班律师的施展空间，哪怕花费了很大功夫深入研究案件，最后也只能选择“签或者不签”而已，所以值班律师是没什么立场也没什么地位来和检察机关沟通和抗衡的。况且，就连很多辩护律师在和检察院沟通时都是小心翼翼的，若要提出对罪名、量刑的意见都会反复斟酌措辞，怕稍微激烈一点都会让检察官以为辩护律师不想走认罪认罚程序。辩护律师的协商地位尚且如此，更别提值班律师了。
所以，值班律师在大部分时间只是沦为签署认罪认罚具结书的工具而已，如果既无立场也无地位提出实质性法律意见，那么一天流水线签署三五个甚至上十个认罪认罚具结书也并不奇怪了。
l 困境3：责任大、风险高
值班律师签署认罪认罚具结书的数量越大，风险也自然会越高。按照上述情况发展下去，若出现了虚假认罪或是冤假错案，值班律师作为见证者、签字人，是否还要承担相应责任？如果不需要承担责任，那么值班律师在认罪认罚具结书上签字就更加不受约束，其见证也失去了意义；但若需要承担责任，又该承担何种程度的责任呢？我们不得而知。但笔者认为，在值班律师无法起到实质性作用的现状下，要求值班律师承担与辩护人同等的责任是不合理的，而且在值班律师补贴低、案子多、时间紧、地位尴尬的情况下，再为其加之高风险也是不公平的。这样下去，愿意去做值班律师人只会越来越少，人均负责的案子却越来越多，认罪认罚案件只会陷入“走过场”的恶性循环。
03
值班律师制度有待改善
值班律师制度是为了更好的保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，然而司法实务却渐渐背离了立法原意。如何让值班律师起到真正的作用，这是值得我们反思的问题。笔者认为值班律师制度有几个改善方向，现提出几点建议供参考，具体如下：
（一）完善值班律师相关立法
2020年8月20日，两高三部发布了《法律援助值班律师工作办法》，该《工作办法》规定了值班律师的定义、职责、办案程序等，但笔者认为，仅仅规范值班律师之行为可能效果并不理想，还需要规范办案机关之行为。
如，要求检察机关在案件进入审查起诉阶段时，（在没有辩护人的前提下）应当及时通知值班律师参与案件，给值班律师留出会见、阅卷、提出法律意见的时间。办案机关通知后，值班律师应当及时完成会见、阅卷工作，否则办案机关应当拒绝值班律师参与签署认罪认罚具结书。会见和阅卷是刑事律师最基本的工作，如果都未通过会见单独询问犯罪嫌疑人自己的意见，也未查阅案卷材料并向犯罪嫌疑人核实证据，值班律师显然无法确保认罪认罚的自愿性、真实性、合法性。
此外，法律仅规定办案机关应当为值班律师会见、阅卷提供便利，但并无相关细则落实，导致值班律师工作受到了诸多束缚，如某市法律援助中心提出，该单位的值班律师何时会见犯罪嫌疑人、被告人，能够会见几次犯罪嫌疑人，均由看守所方面自行决定，法律援助中心则处于被动局面；[3]如有值班律师反映其提出阅卷申请后，检察机关百般推脱，最终也未能查阅到案卷材料。因此笔者认为，立法还应当明确办案机关的职责，将值班律师的权利落到实处。
（二）“律师的义务”→“政府的职责”
值班律师制度存在一定的“先天不足”，因为保障被追诉人的辩护权应当是政府的责任[5]，而值班律师制度更像是把它变成了“律师的义务”——值班律师以承担义务的方式为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，再由政府对律师发放 ‘低额补贴’。正是因为这样的定位偏差，才导致了值班律师酬劳少、任务繁重、定位不明等诸多不合理的现象，从而使值班律师渐渐从“权利的保障人”变成了“权力合法的见证人和背书人”。[6]
在新刑事诉讼法颁布以前，我国的律师参与刑事辩护率不足30%，即大约有70%的刑事案件被告人在刑事诉讼过程中并没有获得律师辩护，而如今在刑事辩护全覆盖的前提条件下，法律援助律师和值班律师所承担的工作职责越来越繁重。笔者认为，只有将法律帮助从“律师的义务”矫正回“政府的职责”，并在法律帮助市场上进行“供给侧改革”，才能从根本上解决“人少案子多”、“认罪认罚走过场”等问题。具体建议如下：
1. 提高值班律师补贴
目前，全国各地针对值班律师的补贴标准不一，但一样的地方在于“都很低”。笔者认为，提高补贴是提高值班律师积极性和工作质量的基础和前提，各地政府可结合当地的经济水平适当提高值班律师补贴，从而吸引更多律师加入值班律师队伍，减轻人均办案数量，提高办案质量。
2. 扩大法律援助的范围
我国法律援助制度通过列举式穷尽了应当通知法律援助和申请法律援助的情形，那么无法覆盖到的部分就被“分配”给了值班律师，导致值班律师任务过重。笔者认为，可以适当扩大法律援助案件的范围，从而减轻值班律师的工作量。
3. 将法律帮助增设为政府采购项目
政府与律师事务所可通过招投标的方式签署定期或定量的“一揽子”委托合同，即由政府委托律师事务所为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。政府通过采购法律服务的方式增加法律帮助的供给量，既可以分担法律援助律师、值班律师的压力，同时又能提高法律帮助的质量。
结语
认罪认罚从宽制度的初衷是为了繁简分流、提升诉讼效率，值班律师的存在也是为了更好的保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，而自认罪认罚、值班律师制度实施以来，司法实务中出现了诸多问题，如何解决问题，如何完善现有的法律帮助体制从而完成立法初衷，需要集思广益来继续深入研究和探讨。正如著名大法官本杰明·内森·卡多佐所说：“法律就像旅行一样，必须为明天做准备，它必须具备成长的原则。”同样，值班律师制度若出现了问题，也应当及时反馈和解决。立法应当使法治进步，而不应使法治倒退。